行政首長應訴首入行訴法草案 起訴期限延至6個月

　　昨天下午，行政訴訟法修正案草案提請十二屆全國人大常委會第十次會議審議，草案增加了行政首長出庭應訴的制度。

　　在去年12月常委會審議后，法律委、法工委開展了廣泛調研，在中國人大網上公開征求到了5000多條意見，還赴北京、江蘇、浙江、吉林等地進行實地調研。全國人大常委會法工委行政法室有關人士表示，這次修法重在解決立案難、審理難、執行難的問題，立足於把行政訴訟法修改得管用、好用，有利於實質性解決行政爭議。

　　告官不見官的情形很普遍

　　修正案（草案）第三條規定，行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，也可以委托相應的工作人員出庭。

　　全國人大常委會法工委行政法室有關負責人介紹，行政訴訟是民告官，但是實踐中告官不見官的情形很普遍，有些行政機關聘請律師出庭，甚至工作人員都不出現。這對爭議解決不利。對此，有些地方進行了探索，江蘇、浙江、吉林，這些地方都出台了文件，要求行政機關負責人出庭應訴。“也有意見認為行政首長工作很多、很忙，所以行政機關負責人的理解不限於法定代表人，除了‘一把手’外，副職也可以。”該負責人士表示。

　　北京大學法學院教授姜明安在接受北京青年報記者採訪時表示，將“行政機關負責人出庭”寫入行政訴訟法是這次的一大亮點。

　　行政訴訟起訴期限擬延長至六個月

　　全國人大常委會法工委行政法室有關人士指出，原來行政訴訟法規定了起訴期限是三個月，在實踐過程中，當事人很容易因超過起訴期限而失去請求人民法院救濟的權利，應當適當延長起訴期限，為了保護當事人的訴權，實踐中要求延長起訴期限的意見很集中。

　　本次修正案（草案）指出，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在作出行政行為之日起六個月內提出。因不動產提起訴訟的案件從行政行為作出之日起超過二十年，其他案件從行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

　　與大量行政訴訟涌入法院相比，行政復議案件數量卻並不多。

　　有關人士透露，復議機關是否當被告的問題，在起草和征求意見過程中反映很強烈，有一種現象大家都認為存在，就是復議機關為了自己不當被告，它傾向於維持，因為維持是原行政行為的行政機關做被告，如果它改變了復議機關就要當被告。在實踐中復議機關為了不當被告，會盡量維持原行政行為。

　　為了應對這個突出問題，草案規定，如果維持的復議機關和作出原行政行為的行政機關共同作為被告，如果改變的就是復議機關當被告，促使復議機關發揮解決糾紛的作用，發揮行政復議制度的功能。

　　撤銷行政行為理由增加“明顯不當”情形

　　全國人大常委會法工委行政法室有關人士指出，現行行政訴訟法規定了合法性審查，實踐中對一些合法但是不合理的行政行為，法院就不能撤銷，也就無法解決爭議。

　　草案第六十九條指出，行政行為出現“明顯不當”情形的，人民法院判決撤銷或部分撤銷，並可以判決被告重新作出行政行為。

　　姜明安指出，“明顯不當”的判決應由法院作出，標准主要參照一個正常的、有理性思維的人所作出的判斷。“法律無法把所有情況都一一列舉出來，但是如果一個普通的、有正常思維的老百姓就可以看出該行為存在明顯的不合理，那麼該行為可以被納入‘明顯不當’的行列。”

　　一位地方高院的行政法庭法官告訴北青報記者，“條例所作出的規定，實際上是追求行政行為的形式合法性走向實質合理性。”該法官表示，某一類行政行為雖然看起來是合法的、有法律依據，但實質上卻是不合理的，在撤銷判決的理由中增加“明顯不當”這個情形，能促使行政機關的行為更有溫度。

　　觀察

　　“告官不見官”的地方破題之路

　　1988年8月25日，61歲的浙江省溫州市蒼南縣舥艚鎮農民包鄭照，因為自家房子被強拆，一紙訴狀將縣政府推上被告席。

　　這起發生在我國的首例“民告官”案件，不僅在行政訴訟法的立法進程上寫下了重要一筆，時任蒼南縣縣長黃德余的親自出庭應訴也引發了諸多關注。據媒體披露，由於要求旁聽庭審的人數眾多，溫州市中院把開庭的地點挪到了蒼南縣電影院，“人們像過節一樣涌向這裡”。

　　26年后，“行政機關負責人出庭應訴”首次被寫入行政訴訟法，對於大力推行行政首長出庭應訴制度的浙江省而言，以法律條文形式對“告官不見官”問題作出規定，也有了特別的意義。

　　破局：多機構聯發文界定應訴范圍

　　在推行“行政首長出庭應訴”制度之前，浙江省也經歷過“告官不見官”的困境。

　　一名浙江省法官向北青報記者表示，“在文件出台之前，行政機關負責人來得並不多。大部分是工作人員出庭，極少數案件只是委托律師過來，由於律師並不了解執法的詳細過程，對於法院准確查明事實、實質化解爭議造成了一定困難。”

　　2010年，浙江省內已有10個地級市政府出台了相應的規范性文件，對行政首長出庭應訴作出規定。2011年11月，浙江省依法行政工作領導小組辦公室、省高院、省法制辦聯合下發的《關於全面推進行政機關負責人出庭應訴工作的通知》，對行政機關負責人出庭應訴的案件范圍從省級層面作出界定。

　　“文件頒布之后，對於提升政府的依法行政意識和實質性化解行政爭議有很大好處。”一位一線審判人員表示，“目前，浙江省進京信訪的案件之中，基本沒有行政機關負責人出庭的案件，對於化解糾紛、提高依法行政水平有實質性幫助。”

　　探索：從出庭到“出言”的改變

　　浙江省內推行行政首長出庭應訴制度后不久，也曾遭遇一道現實難題：部分出庭應訴官員存在“出庭不出聲”的現象。

　　一名地方法院工作人員分析，“從內在因素來看，有些領導對法律條文不精通，怕講錯話。法律有其專業性，對於出庭官員而言，需要在精通法律和熟悉案情上做足功課，以便於清晰地把握案情，知道到法庭來究竟要做些什麼。為了解決這個問題，省高院要求各級法院加強釋明和指導工作，幫助他們提高出庭應訴質量。”

　　2012年1月，浙江省寧波市鄞州區人民法院開始推行“行政首長發言制度”，要求行政機關負責人在出庭的同時，親自答辯發言。

　　此后，該省多地也開始了由出庭到“出言”的摸索。

　　一名該省法官介紹，對於出庭的行政機關負責人，在發言內容上並沒有限制。“除了行政機關法定代表人外，還可以來兩人，例如一位律師和一位工作人員。在整個庭審過程中，負責人都可以參與發言，但負責人多選擇在最后陳述環節表態。”

　　對於地方法院的工作人員而言，希望通過出庭、發言等制度，真正提升行政機關的依法行政水平和理念。“來了之后，不能流於一種形式。行政機關工作人員應從一個案子中吸取教訓，起到舉一反三的效果。”

　　問診：如何化解地方保護難題

　　最高人民法院政治部有關負責人表示，行政訴訟中，一個難以回避的問題是，行政訴訟中，法院受到行政機關干擾或者受到地方保護主義的干擾，比其他訴訟多。

　　曾有輿論分析指出，審判長的行政級別往往不及行政首長，在審判過程中，是否能真正做到“隻認法律”還有待進一步觀察。一位不願意透露姓名的基層法官告訴北青報記者，在他早期所接觸的案例之中，便曾出現過“行政機關領導來了，要求法院由級別對應的領導親自開庭審理”的情況。

　　在一位浙江法官的觀察之中，行政機關內部對出庭應訴的認識更為重要。“公安機關官員的出庭應訴率在所有行政機關中是較高的。除了外部文件的約束作用之外，浙江省公安機關也曾印發行政訴訟出庭應訴規程。在沒有硬性規定的情況下，我們很贊賞這種態度，也積極推動政府機關出台相應舉措。隻有行政機關真正認識到出庭應訴的重要性並積極配合，才能讓這一出庭應訴制度更好地發揮效用。”

　　本版文/本報記者 桂田田

(來源:北青網-北京青年報)