人民陪審員如何走出“陪而不審”

　　編者按：《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》對我國的司法體制改革作出了全面部署，各地政法部門也在司法實踐中不斷進行探索和總結，從今天起，本報開設“司法體制改革進行時”欄目，對司法體制改革的頂層設計和地方創新予以報道。

　　張義（化名）是河北某市基層法院的人民陪審員。任職4年多來，他參與陪審的案件“兩隻手數得過來”。他坦承，即便參與庭審也不怎麼發言。

　　今年距2004年《全國人大常委會關於完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）發布已幾近十年，但如張義這樣“陪而不審”，連同陪審人員不足，“陪審專業戶”等問題讓人民陪審員制度常常流於形式。

　　在深化司法體制改革之際，作為司法民主表現形式之一的人民陪審員制度下一步如何突圍？

　　全國已有陪審員8.7萬名

　　據武漢大學法學院教授秦前紅介紹，人民陪審員制度在新中國建國之后就曾實行過。1954年憲法正式確立了“人民法院審判案件依照法律實行人民陪審員制度”。

　　“文革”十年砸爛公檢法，司法制度被徹底摧毀，人民陪審員制度也無從談起。“文革”結束后，1978年的憲法重新規定了人民陪審員制度。此后人民陪審員制度又幾經跌宕，1999年5月最高人民法院向全國人民代表大會常委會提交的《關於提請審議<關於完善人民陪審員制度的決定(草案)>》被視為人民陪審員制度復興的重要標志。直到2004年8月全國人大常委會通過《決定》，對人民陪審員制度才有專門的立法安排。

　　實施至今，人民陪審員的數量和陪審員的參與程度都在增加。

　　2013年10月22日，最高人民法院院長周強在第十二屆全國人大常委會上，就最高人民法院關於人民陪審員決定執行和人民陪審員工作情況作的報告裡透露，自《決定》實施以來，全國各地現有人民陪審員8.7萬人，比2006年增加3.1萬人，增長幅度為55%，人民陪審員總數已超過基層人民法院法官的二分之一。

　　周強在報告中透露，全國人民陪審員參加審理案件共計803.4萬人次，其中2012年參加審理案件人次是2006年的3.8倍。全國人民陪審員參加審理的案件比例逐年提高，2013年上半年全國法院審理的一審普通程序案件陪審率已達71.7%，比2006年提高52%。

　　人民“調解員”

　　中國政法大學法學院副院長何兵就曾應山東省威海市環翠區人民法院的聘請，擔任人民陪審員。一次庭審中，當審判長宣布有兩名來自北京的法律專家參與審判時，他注意到原告律師明顯來了精神，辯論的勁頭一下子提高了。被告也沒有提出反對意見。

　　何兵覺得，這說明人民陪審員制度確實有助於提升人民對法院的信任。如果法庭能當庭審，並當庭獨立作出判決，庭審的效用就會更加實在化。當事人及律師都會相應地將主要精力用在法庭訴訟上，而不是法庭外的關系運作上。

　　山東聊城市東昌府區人民法院副院長趙耀彤也覺得，人民陪審員參與審判，對提升法院的公信力極有裨益。除此之外，他還認為陪審員的參與能降低法官的責任，“說句實話，現在很多案子都判得非常清楚，但就是不被接受，認為法官有問題，但假如陪審員來決定案件事實，法官責任相對小很多。”

　　人民陪審員的作用還體現在調解率上。

　　周強在2013年10月的報告裡就提到了人民陪審員幫助調解息訴的作用。“各地法院充分發揮人民陪審員社會閱歷豐富、了解鄉規民約、熟知社情民意的獨特作用，積極促使當事人訴訟和解、服判息訴及自願履行”。

　　“基本是民事案件，就是跟著幫忙去調解。”張義回憶起自己僅有的數次陪審經歷總結說。

　　參與調解似乎也成了人民陪審員的一項工作職責。盡管《決定》並未要求人民陪審員參與案件調解，但在實踐過程中，陪審員時常扮演了調解員的角色。由於來自民間，陪審員的調解效果時常比法院做工作來得更加有效。

　　2007年9月，最高人民法院召開的第一次全國法院人民陪審員工作會議上，時任最高法院院長肖揚就透露，人民陪審員參與審理的案件，80％以上都做到了調解結案，“當事人服判息訴率很高，真正做到了‘案結事了’，對於促進社會和諧穩定發揮了積極作用”。

　　“陪而不審”和“亞法官”

　　趙耀彤表示，目前的司法實踐中，不得不承認人民陪審員最直接的作用是緩解法院案多人少的尷尬處境。

　　而這個作用在張義看來，卻是另外兩個字：湊數。在法庭上，他從來都是隻聽不說，“法官說了算”。盡管根據《決定》規定人民陪審員“除不得擔任審判長外，同法官有同等權利”。但“陪而不審”的現象還是廣泛存在。

　　中國人民大學法學院教授何家弘，就曾對中國法院網上“網絡直播”欄目下的“現在開庭”子欄目裡所登載的2010年1至12月審理的共計292起刑事案件，進行了實証分析。

　　結果他發現，在有陪審員參與審判的177起案件中，98.31%的陪審員在法庭上沒有提問﹔69.49%的陪審員在庭審過程中沒有與審判長進行過交流。另外，據有些陪審員講述，由於法庭一般不會當庭宣判，也很少在庭后進行評議，所以，有些陪審員甚至不知道案件的裁判結果。

　　而陪審員參與度低的另一面是有些陪審員幾乎成了“亞法官”。秦前紅表示，據他所了解的法院裡，陪審員就是幾張老面孔，“不管什麼案子，就那麼幾個陪審員，坐在庭上打瞌睡”。這樣的陪審員在實質的審判過程中也不發問，在最后的合議裁決過程中不發揮作用。

　　在何兵看來，名額太少和遴選機制是目前人民陪審員制度現狀的最大成因。

　　他認為陪審員隊伍人員太少，使得陪審員“總是那麼幾個人”。

　　以浙江寧波為例，截至2013年4月，該市有人民陪審員598名。根據寧波統計局數據，截至2013年年底，全市擁有戶籍人口580.1萬人，相當於每9700人才有1名人民陪審員。

　　擴大隊伍

　　擴大人民陪審員隊伍，幾乎可稱為學界共識。何兵認為，人民陪審員的數目應該多於法官的人數，“如果說我們現在有20萬法官，就要有100萬左右的陪審員，宏觀上要有這個規模，因為人民陪審員是兼職的。而在每個案件的合議庭，陪審員的數目一定要比法官高。”

　　增加人民陪審員的數量也是最高人民法院的努力方向。

　　2013年9月22日，最高人民法院決定在北京等10個省市19個法院開展人民陪審員倍增計劃試點。

　　今年2月21日，成都市武侯區法院舉行人民陪審員“倍增計劃”試點選任《任命書》頒發儀式，為新選任的30名人民陪審員頒發《任命書》，其中包括首次選任的少數民族和進城務工人員代表。

　　倍增計劃的目標是在兩到三年內，將全國法院人民陪審員數量增至20萬名左右。相比較2013年7月，最高人民法院黨組成員、政治部主任徐家新透露的中國法官人數已達到19.6萬人。也就是說兩到三年后，全國人民陪審員的人數將接近法官人數。

　　除了擴大人民陪審員隊伍，學者建議遴選機制也需要作出改變。

　　有學者就指出人民陪審員過多由人大代表、政協委員和公職人員擔任，過多聘任異地人員，忽略了擴大民主和引入社區經驗的需求。

　　周強在前述報告中同樣指出，要廣泛吸收社會不同行業、性別、年齡、民族的人員參加陪審工作，努力提高基層群眾特別是工人、農民、進城務工人員、退伍軍人、社區居民等群體的比例，確保基層群眾所佔比例不低於新增人民陪審員的三分之二。

　　選任方式上，有一種建議是改革現有的單位、基層組織推薦、法院邀請和自薦報名相結合的方式，逐漸過渡到以自薦報名為基本方式的選任。

　　何兵則認為，盤活陪審制，關鍵在人民陪審員的“隨機挑，當庭判”。各級法院應設置專門場所，每天有數十名人民陪審員輪候值班。制度上要求每名人民陪審員每年到法院工作十日左右，國家予以經濟補償。案件審理前，法官與當事人到人民陪審員值班大廳，隨機挑選，防止法官選擇“聽話”的人民陪審員。法庭組成以后，要實行“審理不間斷原則”，即一旦開庭，就必須判決。

　　秦前紅認為，制度比較粗糙、籠統是人民陪審員制度目前裹足不前的一大原因。

　　他認為人民陪審員從事司法審判的時候職權不明。對比英、美的陪審團制度，對其與法官的職能進行了明確的劃分，即陪審團管事實的判斷，法官管法律的適用。而我國人民陪審員參加合議庭審理案件，對事實認定和法律適用獨立行使表決權。但在司法實踐中，法律知識的缺乏，又常常使人民陪審員依附於法官的意見。

　　此外，他還表示，《決定》並未規定每一基層人民法院應儲備多少人民陪審員，以及人大常委會應如何選拔篩選。

　　“司法要體現專業化,法官從事專業化的審判,但是太過專業化就難以體現民主和社會的開放性,以及社會民眾對司法的期許。人民陪審員是個銜接的因素,改革的總體目標就是要把制度落實。”秦前紅說。