把轉變職能放在更加突出位置

　　剛剛結束的十八屆二中全會審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案（草案）》，把轉變職能放在更加突出位置，在向市場放權、向社會放權、向地方放權方面邁出了重要步伐。這透露出本輪改革的方向和重點將與以往歷次改革明顯不同，即改革的內涵更為豐富，不再局限於機構的調整，而重在突出職能轉變。可以說，這抓住了行政體制改革的實質和要害，對於充分激發市場和社會發展活力，進一步釋放改革紅利起到了重要的推動作用。

　　一、行政體制改革不僅僅是機構改革

　　在2003年以前，許多改革文件都以機構改革來指代行政體制改革。許多人也把行政體制改革等同於機構改革，在評價行政體制改革時，往往關注機構調整的數量，認為行政體制改革就是要削減機構設置、壓縮人員編制，把機構和人員的精簡幅度作為行政體制改革力度大小的衡量指標。其實行政體制改革涉及機構、職能、運行機制等諸多方面。機構的調整必須通過職能轉變才能發揮作用，如果不能規范政府與市場、政府與社會的權界，僅僅就機構論機構，那麼機構的調整就如同堆積木，形狀雖然變了，但本質沒動。因為機構和人員規模的調整只是“物理性”變化，而職能轉變才是“化學性”反應。物理變化只是形式上量的調整，而化學變化才是根本性的質的改變。沒有職能轉變這一“化學性”反應，多設幾個機構與少設幾個機構，其實質意義區別不大。

　　自黨的十七大首次提出“大部門體制”以來，大部門體制改革廣受關注。其實大部門體制是我們從西方引進的一個概念。至於大部門體制的實質是什麼，推進大部門體制改革的方向和重點是什麼，目前還缺乏共識。實質上，十七大提出的“探索實行職能有機統一的大部門體制”，其精髓正在於“職能有機統一”這幾個字。大部門制改革的重點應是通過職能轉變來提高政府效能。推行大部制改革，如果僅限於機構數量的簡單加減，而沒有相應的職能整合、權力結構調整、運行機制創新，合起來的大部門實際運行效果可能適得其反，甚至會造成行政權力的進一步擴張。可見，大部門制改革只是政府職能轉變的一個途徑，決不能脫離職能轉變這一根本點，不能本末倒置。

　　二、行政體制改革要以職能轉變為龍頭

　　十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》明確提出，深化行政管理體制改革要以政府職能轉變為核心，這是因為政府職能是行政管理中的基本問題，是政府一切活動的起點。職能定位是否准確，是政府能否正確行使權力、發揮作用的前提和關鍵。行政體制改革致力於職能轉變，可以說是抓住了行政體制改革的牛鼻子。

　　十八屆二中全會公報以相當的篇幅強調政府職能轉變問題，把政府職能轉變放到行政體制改革的突出位置。這一改革取向，符合當前經濟社會發展的要求，符合社會各界的共同期待。轉變政府職能，就是要以簡政放權為重點，把不該由政府管理的事項逐步轉移出去，推進政企分開、政資分開、政社分開，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，充分發揮公民和社會組織在社會公共管理中的積極作用﹔以完善政府職責體系為途徑，把該由政府管理的事項切實管好，不斷完善經濟調節、嚴格市場監管、加強社會管理和公共服務，全面正確履行職能。

　　當前，我國政府已由市場發育初期的經濟建設型政府向市場逐步成熟的公共服務型政府轉變。這就要求政府把“效率”機制交給市場，把工作重心轉移到建立促進社會公平正義的制度環境上來。行政體制改革要順應政府職能轉變趨勢，正確把握好政府與市場之間的關系，始終把職能轉變作為改革的主要任務抓緊抓好。

　　三、政府職能轉變的重點任務

　　政府職能轉變是一個持續不斷的長期過程，不可能一蹴而就，一次調整到位。隻要社會經濟還在發展，這一過程就不會停止。雖然職能轉變是長期的、經常性的，但每次的任務應根據具體情況有所不同，尤其在當前全球經濟復蘇乏力、發展前景不容樂觀，國內經濟增長下行壓力和產能相對過剩矛盾加劇的情況下，更要區分政府職能轉變的輕重緩急，著力解決當下面臨的緊迫問題。

　　一是向市場放權，激發企業和個人創業積極性。十八大報告指出，要處理好政府與市場的關系，更加尊重市場規律，更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用。應當明確，經濟發展的主體力量在市場，企業和公民才是創造財富的主體，政府職能要轉到為市場主體服務、創造良好的發展環境上來，尊重人民群眾的首創精神，激發社會成員創造財富的積極性，增強經濟發展的內在活力。

　　二是向社會放權，激發社會活力。黨的十八大報告指出，中國特色社會主義事業是億萬人民自己的事業，要最廣泛地動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業。應當看到，30多年來政府對經濟領域的放權盡管有諸多不盡如人意之處，但還是比社會領域的放權大得多。隨著人民群眾維護自身權益的意識和能力越來越強、參與社會管理的積極性不斷高漲，必然要求政府加大向社會領域的放權力度，讓人民群眾依法通過社會組織實行自我管理服務，更好地發揮人民主人翁精神，推動社會和諧發展。

　　三是強化宏觀管理，為市場和社會提供優質公共服務。當前政府承擔的微觀經濟管理職能較多，突出表現是仍然把很多精力放在抓項目、抓審批上，這已不適應新形勢下政府的職能定位要求。應當看到當前政府在市場監管領域的能力還不夠、社會管理和公共服務水平還有待提高，特別是本輪改革加大市場、社會放權的力度以后，將對政府的管理水平提出更高的要求。這就要求政府加大對經濟社會各方面的估量分析及科學預測，制定相應的方針、計劃、目標、政策和制度，該扶持的扶持，該規范的規范，該放手的放手，該加強的加強，確保做到“放而不亂”，為經濟社會的健康發展保駕護航。 

　　（作者為中國行政管理學會執行副會長）