人民日报整版文章探讨“推进城市管理现代化”【2】

二、城市治理应以人民为中心（观察者说）

2009年，在人类历史上，地球城市居民的数量第一次超过了农村居民。如今，城市人口已占世界人口总量的54%。自从工业革命之后，许多国家经历了城市化进程。中国作为发展中国家，这一进程刚刚开始并正在加速。对于国家而言，城市成为国家经济和社会发展的发动机，成为创新精神的摇篮、链接世界市场的接点。对于个人而言，城市能够提供更多工作机会、更好公共服务、更便利的出行、更多信息交流等。可以说，城市已处在经济发展和社会进步的中心位置，城市的竞争力也往往代表着一个地方乃至国家的竞争力。

尽管城市大小不同、类型各异，展现了广泛的异质性，但如今城市特别是大城市在其发展过程中，均面临一些问题，如人口膨胀、环境污染、交通拥挤、暴力犯罪以及贫富分化，等等。诸如此类的问题，被人们形象地称为“城市病”。这些问题相互关联、互为因果，涉及多种利益关系，政策目标不易达成共识，甚至相互冲突，问题的解决亦没有标准的、单一的易行之道。如何有效地治理城市，实现城市治理现代化，是对城市管理者智慧和能力的考验。

城市治理乃是运用政治、经济、社会和行政多种手段管理一个城市的公共事务，解决公共问题，提供公共服务，从而最大限度地实现公共利益和人民福祉。城市要实现现代化，城市治理必须首先实现现代化，可以说现代化城市是城市治理现代化的结果。如何实现城市治理现代化？习近平同志在全国城市工作会议上提出了以人民为中心的城市治理观，即“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”。

以人民为中心的城市治理，确立了城市治理的核心价值，即以人为本。城市治理涉及许多领域，如形成秩序，防止冲突与暴力；对经济和社会行为进行引导，促进公平和效率；促进城市全面发展，提升城市竞争力等。但是归根到底，城市治理的核心在于以开放、透明、负责任、平等、高效并能满足人民需求的方式，最大限度减少各种风险，实现城市繁荣和可持续发展，最终确保人民群众各种权益的实现。

转变城市治理体制机制。面对日益复杂、动态和多元的环境，城市治理必须变革体制机制，创新治理模式。在城市治理过程中，政府、市场和社会的力量各有其优势，城市治理是三方互动管理的过程，主要是通过合作、协商确立共同目标，以共治方式实现对城市公共事务的管理。因此，要从传统的政府单独管理模式转变到政府和社会共同治理的模式。政府要与民众、企业共同配置各种资源，共同管理公共事务，共同解决城市发展面临的问题。政府在城市治理中扮演着十分重要的角色，在提供公共产品和基础性公共服务、稳定经济和收入再分配、应对重大灾难、防范和应对外部性风险等方面，有着不可替代的作用和能力。因此，政府必须展现充分的公开性和透明度、足够的回应力和责任心，并通过良好的绩效赢得公信力。政府应创造有利于社会发展的环境、有利于市场主体作用发挥的环境，使市民和市场主体真正参与到城市公共事务的决策和管理之中。

改变城市治理绩效观。传统上，财富以及经济绩效一直被人们视为衡量一个社会、一个地区和城市发展水平的重要指标。客观上说，财富指标并不能衡量人民对城市发展或自身生活质量的认可。经验证明，对财富过度追求，可能削弱文化价值，破坏人际交往和谐，降低人们幸福感。因此，衡量城市治理的绩效标准应更注重市民的获得感、幸福感和满意度。所谓市民获得感指城市居民能够真正从城市发展中获得实实在在、看得见摸得着的实惠；所谓幸福感是普通市民如何看待其生活、生活环境以及生活品质的主观感受，它是一种感性认知和社会评估的结合；所谓满意度，是城市治理的目标、过程和产出结果满足市民合理期待的程度。也就是说，城市治理绩效的最终评判者是城市居民，要以人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应作为评价城市治理成果的标准。

重视市民的现代化。现代化不仅是器物的现代化、制度的现代化，更是人的现代化。城市治理的主体乃是城市居民，城市治理现代化重要的是市民现代化。现代城市治理需要具有更高素质的市民，他们能够认同他们所居的国度、城市和社区，具有共同生活、共同创造、共同维护的意识；具有对公共事务的积极兴趣，并为了共同利益和目的行使自己的权利、履行自己的义务，遵循法律和秩序规则，共同维护社会公序良俗；遇到意见冲突、利益冲突的时候，能够以平等互重的态度，透过理性沟通和对话的方式达成共识、解决问题。通过现代市民的培育，发展具有人文关怀、充满活力的城市。

（作者为中国人民大学教授）

三、城管执法何以不难（大家手笔）

城管执法难是我国现阶段各种社会问题和矛盾在城市发展和管理领域的反映与呈现。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化发展。城镇化使数以亿计的农民进城转化为市民，促进了消费，推动了经济发展。

但如此多的农民以如此快的速度进城，加上城市中还有许多老市民，而城市的就业岗位有限，许多人就自谋生计，如开小饭店、小商店，或者在路边摆摊、在居民楼前烧烤、在地铁上卖唱。这种情况给城市秩序、治安和交通等带来挑战，城市特别是大中城市的政府不得不组织专门的城管执法队伍加强城市管理，维护城市秩序。那些自谋生计的人经营不一定都遵守规则、秩序，他们中的一些人往往还不服从管理，甚至抵制和抗拒执法。而城管执法者为了维护城市秩序，对不服从管理甚至抵制、抗拒执法者也可能强行执法，一些地方甚至出现暴力执法、野蛮执法现象。这就导致城管执法难成为一个现实问题，影响了政府和人民群众的关系，影响法治政府建设目标的实现。

如何破解城管执法难？总结我国国家治理、社会治理的理论与实践，并借鉴国外城市管理经验，破解城管执法难的关键在于以善治为目标，转变执法方式。传统的城管执法以“管”为本，注重追求维护管理秩序；在善治目标下应更加注重人的权利、福祉，实行多元参与协商，创造共同管理、共同生活的良好城市环境。

在管理目标上强调以人为本，注重增进管理相对人的权利、福祉。由于传统管理模式过分注重追求秩序而忽视管理相对人的感受，对管理相对人权益的保护不够，管理相对人往往不予配合，从而欲求秩序而不得，而导致管理目标难以实现。改变这种状况，需要既维护管理相对人权利、福祉，又维护社会公共利益，要为实现这样的双赢目标而追求秩序。执法者应设身处地为管理相对人着想，解决他们的实际困难，这样管理相对人自然会对执法予以配合，城市管理的目标也就更容易实现。

在管理主体上强调公众参与，推进多元主体共治。城市治理主体应是多元的，不能是政府及相关部门单打独斗，而要组织和动员广大社会力量，如行业协会、社会团体、基层自治组织、社区组织、志愿者组织以及管理相对人的组织等。创建良好治理环境，要找到最佳治理方案，最大限度调动管理相对人的积极性，以消除执法阻力。城管执法要履行治理责任，兼顾个人利益与公共利益，避免社会矛盾激化，防止发生群体性事件。

在管理方式上强调协商，选择既能达到管理目标，又对管理相对人权益损害最小的解决方案。城市管理执法应贯彻行政法的两项基本原则：一是正当法律程序原则；二是比例原则。正当法律程序原则要求行政主体对管理相对人做出行政行为时，应遵守相应法律程序，在能够与管理相对人协商的领域，共同探讨行为方案，甚至由双方签订合同、协议，确定双方各自的权利、义务。这与传统的行政管理命令—服从原则比较，具有更多柔性，能够更多地体现和尊重管理相对人的尊严，从而使执法可以更顺利。比例原则要求行政主体实施行政行为，应当进行必要性、适当性和比例性分析，探讨拟作出的行为对于实现相应行政目标是不是必需的，有没有可替代的对管理相对人权益损害更小的方案。要尽可能找出能兼顾和平衡公益与私益、不同社会群体与不同社会阶层利益、近期利益与长远利益的较优方案，在此基础上，进一步进行成本效益分析，尽量寻求成本较低而效益较高的方案。

在管理手段上强调规则，厘清双方权利义务。法治在很大程度上是规则之治。无论执法主体、执法实施人员，还是管理相对人，都必须通过规则明确其行为边界。就执法主体来说，必须通过法律、法规明确其职权、职责并公示其权力清单、责任清单，法定职责必须为，法无授权不可为。就执法实施人员来说，必须通过法律法规明确其执法资格、条件、权利、义务，使之既敢于执法，又不恣意滥权。就管理相对人来说，必须通过法律法规明确其行为的负面清单，凡是其不能实施的行为、不能进入的领域，均以法律法规或规章明令禁止，使之既敢于创业创新，又不侵害国家利益、公共利益和他人合法权益。

（作者为北京大学宪法与行政法研究中心主任）