北京“民告官” 乡镇政府败诉率居首

　　5月6日上午，海淀法院首次适用简易程序公开开庭，审理高先生诉海淀区城市管理综合行政执法监察局不服强制拆除及行政赔偿两案。

　　昨日，北京市高级人民法院发布2014年北京法院行政案件司法审查报告。报告显示，近些年来行政机关败诉率持续增高，2014年攀升至12.7%，而往年大概是10%以内。此外，在所有败诉案件中，乡镇政府以30.4%高居榜首，其次分别是工商类、城建类、政府信息公开类、土地类案件。

　　作为上连国家、下接乡村社会的特殊纽带，乡镇政府为何败诉率如此之高？在北京提出依法治市的大背景下，这一数据又提供了哪些警示，都值得关注。

　　【问题】

　　乡政府强拆被索赔1.8亿

　　今年1月，市民樊先生将丰台区南苑乡政府告至丰台法院索赔1.8亿余元一事，被媒体广泛报道。1.8亿，几乎创下了近些年来行政赔偿诉讼的新高。

　　案件的起因是，2011年，丰台区南苑乡分钟寺村启动旧村改造项目，樊先生建设的两处总面积为4000多平方米的房屋在拆迁改造范围内。2011年4月1日，南苑乡政府发现樊先生的房屋没有规划审批手续，于是在8月26日对涉案房屋实施强制拆除。

　　丰台法院认为，乡镇政府对于逾期拒不改正的违法建设，有权依法强制拆除，但《拆除决定书》中没有明确告知强制拆除的具体时间，对于强制拆除行为也没有提前公告或以其他形式告知。而在拆除过程中，南苑乡政府也未制作财物清单，亦未对强制拆除过程制作笔录并摄制录像。

　　鉴于存在程序违法，南苑乡政府的强拆行为最终在2014年6月被丰台法院认定违法，后来二中院二审予以维持。有了这纸判决，樊先生提起1.8亿索赔。

　　樊先生的遭遇并非孤例。据媒体报道，市民赵先生因自己的养殖肉鸽大棚被强拆，将大兴北臧村镇政府告到法院，并索赔14万余元。2014年12月19日，大兴法院虽然没有支持赵先生的索赔请求，但也认定了镇政府的强拆行为违法，而理由同样是镇政府的强拆行为违反了法定程序。

　　【探因】

　　拆违中不听当事人申辩

　　昨日，北京高院发布数据显示，2014年北京全年行政案件受案突破2万件，同比上升105.8％，乡镇政府涉诉败诉率为30.4％，位居榜首。仅次于乡镇政府的是，工商类案件败诉率为18.7％。

　　中国行政体制改革研究会副会长、教授汪玉凯分析，这主要是因为乡镇政府面对覆盖面积最大的基层百姓，他们普遍缺乏法律知识，维权意识薄弱。其次，乡镇政府最容易滋生腐败，导致以权谋私现象泛滥，所以乡镇政府形象大打折扣。当然，乡镇政府整体治理能力和管理水平有限，也导致乡镇政府败诉率如此之高。

　　“在拆除违法建设案件中，特别是由乡镇政府实施的拆除违法建设案件中，违法不听取当事人陈述申辩的现象较为突出。”北京高院副院长王明达表示。具体而言，比如在一起土地确权案件中，行政机关未通知争议一方当事人参加行政程序，也未听取其陈述申辩意见，即径行作出对该当事人权利义务产生实际影响的行政处理决定。

　　而作为一种中国特色的解决之道，北京高院行政审判庭庭长娄宇红建议，“一把手”通过直接面对面的交流，对案件有切身认识，能深入第一线，及时了解百姓反响和需求，既方便该起案件的解决，也便于提高行政机关以后的执法水平。

　　【解决】

　　避免负责人“出庭不出声”

　　在近日最高法院组织的“司法改革试点法院基层行”活动中，承担北京司法改革任务的北京四中院行政庭有关负责人透露，从去年12月30日建院到今年4月30日，该院受理的以北京各区县政府为被告的一审行政案件达286件，而去年全年各区县法院审理的相关案件只有216件。这意味着今年前4个月的案件数量是去年全年的1.3倍。

　　而“告官不见官”，是我国行政诉讼中长期存在的奇特现象。

　　2011年10月，最高人民法院副院长江必新在全国法院行政审判工作座谈会上曾强调，要“积极倡导和推行行政首长出庭应诉”。之后，北京法院系统在全市范围内积极推行行政案件负责人出庭应诉机制，希望借此来提振整个基层行政团队的执法能力。

　　平谷法院作为试点，从2010年以来行政机关负责人出庭应诉率均维持在40%左右，2011年达48％。而在2006年至2010年，当地行政负责人出庭应诉率仅为2.45%。

　　2011年6月，平谷区王辛庄镇小辛寨村3名村民因国有土地使用证颁发问题将区政府告上法院。庭审中，作为区长的张吉福第一次坐到了被告席上。此举也开创了区长出庭应诉的先河，在北京三级法院中尚属首次。紧随其后，西城区区长也到北京一中院出庭，还把西城行政机关负责人出庭纳入考核。

　　而本月1日起施行的新《行政诉讼法》明确规定了行政机关负责人负有出庭应诉的法定义务，北京高院副院长王明达建议，在前期一把手出庭的基础上，下一步行政机关负责人应做好应诉准备工作，学习庭审规则，提高应诉技能，实质性地参与到庭审的答辩、质证、辩论等环节中，避免出现负责人“出庭不出声”的现象。

　　【公开】

　　部委败诉未享格外“开恩”

　　据北京高院数据，去年共受理政府信息公开类一审案件1032件，同比增长27.6％，政府信息公开案件正成为行政案件的重要增长点。

　　2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，推进财政资金使用、公共资源配置、重大项目建设等重点领域信息公开，建立健全信息公开主动公开平台，及时有效回应公众的信息需求。

　　北京两高律师事务所律师董正伟，投身公益诉讼近10年，告银行、告财政部、告发改委、告铁道部，告到铁道部都解散了，又开始告中国铁路总公司，最知名的案例包括环保部以国家秘密为由拒绝公开全国土壤污染信息、国家铁路局因不公开火车票调价和退票成本信息败诉等。以退票费为例，董正伟胜诉后，去年12月3日起，铁路部门宣布将实行退票、改签新规则，对15天以上的退票不收取退票费。

　　昨日，北京高院数据显示，政府信息公开类案件败诉率为11.8％，位列败诉排行榜第四名。

　　王明达表示，实践中，导致政府信息公开和申请履行职责案件败诉的，一种常见情形就是逾越法定期限。比如，在办理政府信息公开案件中，发现有的行政机关逾越《政府信息公开条例》规定的15个工作日答复时限，且无正当理由，由此受到否定性评价的案例在政府信息公开败诉案件中占有一定比重。比如，在一起药品审批行政许可案件中，扣除法定进行药品技术审评的时间，食药监管部门在收到药品审批申请后，逾越法定行政许可期限未作出是否准予许可的决定，亦未采取措施加快相关审批进度，被确认程序违法。

　　“法院不会因为被告是部委而格外‘开恩’，在法律面前人人平等。”娄宇红表示，但也必须考虑的是，部委要履行的行政职责决定了它要成为被告的案件，肯定涉及整个行政管理领域，那么法院要做出判决就会产生较大的影响。

　　好在新行政诉讼法中，第一条就取消了法院要维护行政机关行使职权，突出强调了法院的司法监督职责。娄宇红认为，这就意味着要加强对行政机构自由裁量权的监督，对明显不当的行政行为可以直接判决撤销，“我们预测败诉率会走高，我们也会跟踪关注这个指标，适时改善我们的工作，贯彻落实新行政诉讼法的精神和具体规定”。

　　本版采写/新京报记者 张媛 邢世伟 实习生 吴丽仟

　　新京报制图/张妍