构建现代公共文化服务体系需要研究的七个重点问题

2015年1月12日中办、国办出台了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》）。我就构建现代公共文化服务体系需要研究的几个重点问题谈谈个人的思考，和大家分享。

一、如何理解“政府主导”

《意见》在基本原则中强调政府主导。如何理解政府主导呢？通常的看法是，所谓政府主导就是通过财政投入，按照政府部门的设计，为公众提供文化产品。这是认识上的误区。我认为，政府主导是指政府有提供公共文化服务的责任。但这并不意味着政府要直接提供公共文化产品。西方公共管理理论有这样一个人们熟知的观点，就是“政府并不保证提供公共产品，政府只保证公共产品被提供”，这句话意思是说，政府的责任是保证公共产品被提供，但公共产品谁来提供是另外一回事，政府并不是提供公共产品的唯一主体。公共文化产品也一样。从公共文化产品提供方式看，公共文化产品提供方式大致有四种方式：一是由政府提供，二是由社会组织提供，三是由企业提供，四是由政府部门、社会组织、企业共同提供。所以，把政府主导简单理解为政府直接提供公共文化产品是不准确的。

目前，我国公共文化服务体系建设中一个突出的问题就是，政府文化管理部门在按照自己的想法提供公共文化产品，，而不是按照公众的意愿来提供公共文化产品，由此造成效益低下。

以农家书屋为例。农家书屋是政府有关部门为满足公众读书看报需求于2007年实施的文化惠民重大工程。要求全国64万个行政村，每村建立一个农家书屋，可借阅的实用图书不少于1000册，报刊不少于30种，电子音像制品不少于100张。据有关部门公布的数据，截止2012年，全国已建成60万家农家书屋，国家财政投入120亿元，社会资金60多亿元。政府投入的财力不可谓不大。这些农家书屋运行状况如何？社会各界都很关心。2014年春节前，国家新闻出版广电总局下发了《关于春节期间发挥农家书屋作用 丰富农村文化生活的通知》，要求各地农家书屋建设领导小组办公室“延长农家书屋开放时间”“开展丰富多彩的读书活动”，以满足春节期间返乡农民工和放假学生的旺盛文化需求。为了解各地落实《通知》的情况，光明日报记者和大学生志愿者组织的调查组，到各地走访调查，共走访了山西、河北、山东、河南、安徽、湖南、四川、广西、青海等地14个行政村。记者发现，他们所走访的14个行政村，11个村的农家书屋不是大门紧闭，就是无人问津。书屋建成，不见读者的情况十分普遍。其余3个村根本就没有建立农家书屋。2014年2月26日，光明日报以《农家书屋生存状况堪忧 大多数大门紧闭无人问津》为题，报道了此次调研的情况，这篇报道产生了很大反响。

近几年，我作为文化部聘请的国家公共文化服务体系建设专家委员会委员，去过不少农村地区调研农家书屋运行情况。有做得不错的，但多数地区与光明日报的报道大体一致。实际上，不仅是农家书屋，“5+1”的项目之一——农村电影放映工程效益低下的问题也很严重。在我调研中，就有地方党委政府部门负责人就跟我说，建议中央有关部门取消这个公共文化服务项目。为什么会出现这些情况？问题出在这些文化惠民工程是政府部门按照主观愿望设计的，并不是真正源于公众的文化需求。于是就出现了政府的愿望很好，但实际效果却差强人意。

我认为，构建现代公共文化服务体系应该确立一个基本的理念，就是公民是构建公共文化服务体系的主体。从这个基本理念出发，构建公共文化服务重在最大限度地实现公民参与，应该在构建公共文化服务体系中强调公民共享、共建、共有的原则。做到这些，一要按照公众的意愿，提供公众喜闻乐见的产品；二要鼓励社会力量提供公共服务；三要鼓励公民参与公共文化服务管理。公民参与公共文化服务管理还没有引起足够的重视。公民参与公共文化服务管理有助于提高公共文化服务效率，有助于保障政府与公民的沟通协调，调动公民参与文化建设的积极性。总之，公共文化服务要突出公民的自我设计、自我管理、自娱自乐。

二、如何理解基本公共文化服务标准化、均等化

中办、国办出台的《意见》有以下一段话：“在公共文化服务体系建设中统筹考虑群众的基本文化需求和多样化文化需求，推动公共文化服务向优质服务转变，实现标准化和个性化服务的有机统一。”我觉得这段话非常重要，是《意见》的亮点之一。

党的十八届三中全会提出基本公共文化服务标准化、均等化以后，文化管理部门和学界有一个普遍被认同的观点，就是认为基本公共文化服务标准化、均等化问题是构建现代公共文化体系的重点，也是抓手。一些学者提出，应该像抓基本公共教育那样，使基本公共文化服务的每一个环节做到标准化，做到有章可循。

这个观点有一定的道理，它有助于解决目前很多地方把文化作为软任务，说起来重要，做起来忘掉的问题。实际上，起草《意见》（草案）时，文化部公共文化司也确实在如何做到标准化上集中许多专家，投入了很大的人力，下很大的功夫，制定了详细的标准化方案。比如，就图书馆藏书来说，提出了每个图书馆要达到人均多少册书，每年人均要新增多少册书等硬性要求。但大家看到了，在正式发布的《意见》中，只是提出了一个基本公共文化服务指导性的标准，而且硬性的标准化的规定的内容很少。为什么有这个变化？我认为，有两点应该形成共识：

第一，基本公共文化服务标准化、均等化不能简单照搬公共教育。因为公共文化和公共教育是不一样的。一是多样化、个性化是文化需求的突出特点，严格的标准化不符合文化需求的特点和规律；二是文化内容是公共文化产品的核心。文化内容提供不能搞一刀切；三是各地区差异大，也很难做到标准化。

第二，要给地方留有空间。一是各地经济发展水平不同，文化差异也很大。公共文化服务要与区域文化、本土文化的结合，突出区域和本土特色。二是要以需求为导向，尊重当地人的选择。比如：重庆市民意调查中心2014年4月提供的一个关于基本公共文化需求调研报告，调研报告提供了这样的信息，就是我们所讲的“5＋1”对于许多居民来讲，他们参与度并不高。相当多的人最喜欢的是广场文化活动，或者是喜欢自己组织开展文化活动。因此，如果基本公共文化服务标准真的制定的太具体了，实施起来肯定有很大难度，也不可能有实际的效果。

三、如何理解公共文化服务免费提供和优惠服务

有一个流行的看法，就是认为公共文化服务就应该免费提供，免费提供公共公共文化产品越多，就越能体现社会主义优越性。这种看法似是而非。免费提供是公共文化服务的一个重要方式，有其不可替代的价值，但这并不意味着所有的公共文化服务必须免费。免费服务是一种无差别式的服务。免费服务项目过多，不仅占用公共资源过多，也不利于公众的自我选择和参与。从我国目前提供的“5+1”免费服务看，就存在着两大问题：一是服务对象单一。目前我国提供的基本公共文化服务实际上主要是针对老年人这一部分特定人群。作为社会主体的年轻人因为对政府提供的基本公共文化服务内容不感兴趣，所以实际上被排除在公共文化服务之外。二是不利于公共文化设施的差异化服务。以公共博物馆为例。因为免费提供服务，一些公共博物馆成为一些夏天休闲纳凉的场所，使博物馆失去了其应有的尊严。相反，国外免费提供公共文化服务的项目并不多。以俄罗斯为例。与我国免费开放公共博物馆不同，俄罗斯《文化基本法》规定“对于未满十八周岁的公民，赋予其每月免费参观一次博物馆的权利。免费参观博物馆的程序由俄罗斯联邦政府和联邦行政机关制定。”

正如中办、国办出台的《意见》所说，在公共文化服务体系建设中不仅要考虑公众的基本文化需求，还要考虑多样化文化需求；不仅要考虑标准化服务还要考虑个性化服务。公共文化服务是适应公共文化需求的服务。年龄不同，文化层次不同、区域不同，公共文化需求也是有差别的。要做到这一点，仅仅靠免费服务是远远不够的。

在公共文化产品提供上，除了提供免费服务之外，提供优惠服务同样很重要。从服务特点来说，免费服务提供的是无差别式的公共文化服务，优惠服务提供的是差异化的公共文化服务；从消费者来说，免费服务提供的是无成本的服务，优惠服务是一种补贴式的服务。与免费服务相比，优惠服务更具有针对性，也更能激发公民积极性。

西方发达国家十分注重采取财政补贴或税收减免，通过优惠服务的做法，来提供公共文化服务。比如，发达国家公共文化服务的一个重要理念是穷人也有权享受高雅艺术。基于这个理念，美国大都会大剧院，其中10%的座位的票价不能超过15美元，这些低价票专门提供给低收入的人群购买，国家给与补贴。荷兰年龄在27岁以下的年轻人，花10欧元可购买青年文化优惠卡。凭青年文化优惠卡，购买文化产品均可享受3——7折的优惠。在这方面，国内有些城市也有一些探索。如北京市为弘扬民族文化、普及高雅艺术（歌剧、交响音乐会等），自2012年试点执行低票价补贴政策。2014年，进一步扩大了低票价补贴院团和剧场范围，座位数在500座以上3000座以下、具有合法经营资质的专业演出场所，且每场演出中100元以下低价票比例达到30%的给予补贴。为扩大公共文化产品服务供给，丰富公众文化生活创造了条件。

《意见》十分重视完善优惠服务，提出：“完善公益性演出补贴制度，通过票价补贴、剧场运营补贴等方式，支持艺术表演团体提供公益性演出。鼓励在商业演出和电影放映中安排低价场次或门票，鼓励出版适应群众购买能力的图书报刊，鼓励网络文化运营商开发更多低收费业务，推动经营性文化设施、非物质文化遗产传习场所和传统民俗文化活动场所等向公众提供优惠或免费的公益性文化服务。”

四、如何看待公共财政对公共文化建设的投入

财政对公共文化建设的投入始终是一个热点问题，各级文化管理部门一直在呼吁加大财政对公共文化服务的投入。也有文件明确提出，保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于经常性财政收入增长幅度，提高文化支出占财政支出的比重等。但据我所知，财政部门对此一直有异议，事实上也没有真正落实。

就基层来说，特别是中西部地区，农村地区，确实存在着公共文化服务经费投入不足问题，有些地方还十分突出。但笼统地说我国公共文化服务投入不足容易造成误解。实际上，我国公共文化既有投入不足的问题，也有公共文化服务设施效能低下问题。比如，上海图书馆数量和纽约图书馆数量相当，纽约市有图书馆大约210多家，上海市有图书馆240多家。纽约人均拥有的图书卡的借阅量达64％，上海只有4.6％。类似情况在我国普遍存在。

再以博物馆建设为例。目前，我国博物馆建设的规模和速度已经让世界为之震惊。有统计，近年来，我国大致每天建一个新博物馆。美国博物馆热的高峰时期是19世纪90年代中期到20世纪第一个十年后期。期间美国每年建造的博物馆不过20——40家。美国哥伦比亚大学建筑研究院设立了一个研究机构——中国大都市研究室，提出了中国的博物馆化的研究课题。该课题认为，中国博物馆建设速度太快，馆长们筹集展品和吸引观众的速度太慢。中国很多新的艺术馆会关门大吉，或者只是间歇性开放一阵子。这基本反映了中国目前公共文化设施的现状。以四川省北川县为例。北川县在遭受地震以后，耗巨资建造了北川县地震博物馆。地震博物馆建成之日，就是陷入运营困境之时，甚至博物馆运营的电费也难以承担。

另据有关部门统计，2013年全国财政支出中，全国文物事业费237.86亿元，增长25.8%；文物事业费占财政总支出的比重为0.17%。文化体育传媒经费2520亿元，比上年增长11.1%，占财政支出的1.80%。财政投入的增加，为公共文化服务体系建设提供了有效的保障。

对地方政府来说，相对教育、医疗，公共文化服务是软任务，容易被边缘化。因此，确保财政投入公共文化服务的底线是必要的。但财政投入公共文化服务的底线是什么却是仁者见仁，智者见智。目前，对这个问题的看法上有一个很大的误区，就是认为应确保每年财政投入文化系统公共事业经费占财政收入不少于1%，有地方还把这句话写进了地方法规中。实际上这种观点没有依据。第一，国际依据不足。很少有国家明确公共文化服务财政投入确定为1%。第二，现在，一些文章经常列举的政府财政投入文化事业费仅为0.38%，这并不准确。0.38%只是指2013年中央政府投入文化部系统的事业经费，并不包括投入广电、新闻出版等其他文化系统的经费。实际上，2013年文化体育传媒经费占财政支出达1.80%。文物事业费占财政总支出的比重为0.17%，大大超过0.38%。第三，如果文化部系统的公共事业经费真要增加到占财政收入1%的话，就意味着要增加约两倍的经费，这将造成极大的浪费。在没有第三方对文化部系统的公共事业经费进行全面、科学的评估之前，应慎提提高文化事业费占财政收入的比例。

总之，财政投入公共文化服务的经费需要适度增加，但更重要的是提高公共文化服务经费的使用效能。

五、如何看待文化事业与文化产业的关系

《意见》提出：“鼓励有条件的公共文化机构挖掘特色资源，加强文化产业创新产品开发，创新文化产品和服务内容”。“积极发展与公共文化服务相关联的教育培训、体育健身、演艺会展、旅游休闲等产业，引导和支持各类文化企业开发公共文化产品和服务，满足人民群众多层次的文化消费需求。”这段话对文化事业与文化产业的关系作了很好的阐述。

文化事业与文化产业的关系是一个有争议的话题。一段时间里，许多人把文化事业与文化产业看成两股道上跑的车。出现这种认识是源于对本世纪初文化体制改革的片面理解。我们都知道，本世纪初文化体制改革一个重要思路就是将国有文化单位划分为公益性文化事业与经营性文化产业两大类。前者的职责是提供公共文化产品，后者的职责是为市场提供文化产品。由于职能不同，改革的思路也不同。前者主要是要增加财政投入，改善服务；后者则要转企改制，参与市场竞争，优胜劣汰。由于上述改革思路，一些人就误以为文化事业与文化产业应该各走各的道，不能越界。这是一个误解。

实际上，公益性文化事业单位可以为市场提供文化产品；文化企业同样可以提供公共文化产品。前者如台北故宫博物院承担的是公共文化服务职能。同时，台北故宫博物院立足于文化市场开发的衍生产品也做得非常好。一年创收有5、6个亿台币。而国内各大门户网站都是免费提供新闻信息服务，在这一点上，各大门户网站是在提供公共文化服务。就一个地区来说，文化事业与文化产业也是相辅相成的。公共文化服务是文化产业发展的基础，文化产业发展可以推动、提升公共文化服务。这样的例子有很多。

现在，人们越来越认识到，公益性文化事业与经营性文化产业两者既有特定的内涵，同时在特定条件下又可以互相转换，没有不可逾越的鸿沟。比如，在西方，起初由于频道资源稀缺，广播电视台定位是承担公共职能。后来，随着科技进步频道资源极大丰富，政府放松了对广播电视的管理，于是，商业电台电视台纷纷出现，广播电视产业化的特点越来越突出。报刊业则相反。在西方，报刊业一直是一个产业。在当代社会，新媒体对报刊业构成极大冲击，免费赠送报纸开始普遍出现，一些报纸开始成为公共产品。

认识到这一点，有助于公益性文化单位重视市场的作用，更好地发掘其潜能。也有助于文化企业吸引消费者，提升竞争力。

作者：国家行政学院社会和文化教研部主任、文化政策与管理研究中心主任 祁述裕

（本文是根据作者2015年1月21日在中央文化干部学院培训班上的授课整理而成，内容有增删）