记者观察：棚户区改造的“辽宁模式”

加快棚户区改造，让亿万居民早日“出棚进楼” ，是改善民生的硬任务……

4月2日，李克强总理主持召开国务院常务会议，其中一项议题是部署进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用。会议强调，今年要更大规模推进棚改，必须牵住资金保障这个“牛鼻子”。

按照去年中央部署要求，在2013年—2017年，须完成各类棚户区改造1000万户。这被视为新一轮棚改的启幕。不过，在这轮棚改目标实施过程中，资金缺口大依然是各地要面对的最大难题。

如何牵住资金保障的“牛鼻子”？过去几年的棚改中，各地纷纷探路创新融资模式。其中，辽宁模式中“政府资金引导，坚持多元渠道的市场化融资”经验依然值得借鉴。辽宁棚改形成了“政府+市场+社会”的融资模式，在这一过程中，辽宁省委省政府、国家开发银行扮演了重要角色。

“辽宁模式对于今天来说依然具有借鉴意义。”在谈到新一轮棚改任务时，中国社科院财经战略研究院城市与房地产经济研究室主任倪鹏飞将思绪拉回到了2011年的那次调研。

那一年，中国社科院联合世界银行、联合国人居署、国际著名“贫民住区”问题专家组成联合课题组，对辽宁棚改模式进行了研究，并将辽宁棚改成果称为“世界奇迹”。

与如今多地面临的情况一致，资金压力也是当年辽宁棚改需要解决的核心问题。辽宁棚改形成了“政府+市场+社会”的融资模式，在这一过程中，辽宁省委省政府、国家开发银行扮演了重要角色。多位专家在接受《民生周刊》记者采访时指出，辽宁模式依然可以大体反映出新一轮棚改的资金来源思路。

政府主导

2004年12月，时任辽宁省委书记的李克强在辽宁抚顺莫地沟棚户区的调研，至今仍被广泛提及。据倪鹏飞透露，在李克强走访莫地沟之前，也有一些官员前去调研，但棚改工作大多没有结果。

莫地沟当时地处抚顺市偏远贫困地区，区内民居低矮潮湿、四处透风。从莫地沟回来后，李克强当即做出决定，立即启动棚户区改造工程，并落实棚改资金来源。

“在此之前辽宁已经有了多轮调研，也因此形成了较为成熟的改造方案。”倪鹏飞说，当时省里在决策过程中也出现过一些争执，包括盖楼房还是盖平房，而主要质疑还是围绕在“要不要解决，能不能解决”，一些领导出现了为难情绪。

棚户区改造方案形成后，由辽宁省委省政府统一部署，并由各市具体执行，其主要坚持的原则是“政府主导，市场运作，社会参与”。倪鹏飞认为，在辽宁棚改过程中，政府发挥了很大作用，否则短期内完成如此大规模的棚改任务是难以想像的。

在辽宁棚改之前，贫民窟改造问题早已成为一道世界性难题。“在解决方式上有很多探讨，世界银行一直在推动社会参与模式，即主要依靠市场调动各方参与，但没有效果。一些学者开始反思，认为应由政府主导，才能发挥更大作用，因为在完全由市场调配的情况下，低收入居民很容易被排除在市场之外。”倪鹏飞说。

政府改造决心下定后，融资瓶颈随之成为辽宁棚改的一道障碍。事实上，从1987年开始，辽宁地方政府就开始关注并着手改造棚户区，但在相当长的一段时间里，棚改工作进展缓慢，无从下手。

2005年之前，国家尚未制定有关棚户区改造的融资政策和相关法律法规。2009年，在辽宁大规模启动棚改工作四年后，第一个详细列举棚改诸多融资渠道的文件——《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》才正式出台。

此外，据社科院相关调研资料显示，2001年至2005年间，辽宁省、各市财力规模及增速有限，四年间针对棚改的财政支出总额约为1亿元，其中95%的支出又集中在沈阳。在此期间，辽宁还缺乏一个由政府建立的有效引导商业性金融参与棚户区改造的机制。

中国社科院财经战略研究所博士高广春认为，辽宁棚改区多为资源枯竭、地面沉陷的老工业区，居民收入水平很低，无力支付棚户区改造成本，棚户区拆迁和建设基本需要外源性融资。

由于棚户区拆迁、建设及住房配售等环节不可能有可期的利润回报，反而存在较高的信用风险，商业性资金不会主动进入该领域，“这就需要政府具有突出的资金动员能力”。

2005年，在国家政策、财政、金融等问题均没有发生明显变化的情况下，辽宁省构建了市场化运作融资平台。倪鹏飞认为，领导层因素在2005年辽宁棚改走向集中、大规模连片改造的过程中，起着决定性作用。

资金来源

2005年春，辽宁省政府提出“九个一块”融资策略，即“政府+市场+社会”模式。其中，“政府”对应的是“政府补贴一块，政策减免一块，银行贷款一块”，资金主要来自政府财政投入、政策性金融贷款、土地出让金减免、管理税费减免等。在“市场”中，对应的则是“企业自筹一块、个人集资一块，市场运作一块”。

“从辽宁提供的关于棚户区改造建安成本（房屋建筑成本和房屋设施设备安装成本的简称）和相关资金来看，其中相当一部分资金缺口是需要通过商业性负债来填补的。”倪鹏飞说。

按照辽宁省政府提供的数据，2005年至2011年，其棚户区改造直接融资总额为732.46亿元，其中来自政府渠道的资金总额权重为38.67%，市场渠道资金占比为56.33%，社会渠道资金权重约为5%。

倪鹏飞认为，在融资过程中，国家开发银行扮演了非常重要的角色。“融资主要指的就是信贷，中央政府虽然给了一点，但十分有限。当时融资渠道主要有两个方面，一是贷款，二是无偿用地。无偿用地属于政府税费减免，政策性贷款则在信贷中占比最大。”

国开行是最早介入城市基础设施建设的政策性银行。2005年，国开行首次提出“开发性金融”概念，既含有政策性含义，同时也暗藏盈利价值，其实质即为今天所说的“政策性金融”。与此同时，李克强与国开行就政策性金融支持棚改进行了个案性的沟通，最终促成了国开行与辽宁的合作。

根据高广春提供的数据，在2005年至2011年辽宁棚改资金来源中，国开行贷款规模约为100亿元。“国开行贷款总额虽不及总融资量的七分之一，但作用巨大。在辽宁大规模棚改的最初两年，国开行提供的贷款高出同期来自中央、省及各地市财政补贴的总合，有效撬动了300多亿元的商业性资金和社会资金，棚改由此获得突破性进展。”

“对于国开行来说，与辽宁的合作并不是一个亏本买卖，这其中有利息、有抵押（土地）、有土地出让金、有持续还款的计划安排。在棚改的几年里，土地升值了，城市形象改变了，政府财政收入也取得了盈余。”倪鹏飞说。

2014年4月23日，国家开发银行与辽宁省政府在沈阳签署了《共同推进辽宁省棚户区改造开发性金融合作备忘录》，旨在发挥开发性金融作用，加快辽宁棚户区建设。

据倪鹏飞猜测，辽宁连片棚改项目已经基本完成，如今的棚改概念范围要宽泛得多，如城中村改造等。“我认为有些项目不是真正意义的棚改，是商业开发。辽宁接下来要做的棚改工作情况比较复杂，也许会借棚改的名义做一些其他事情，如旧城改造。”

除借助政策性贷款外，辽宁省政府还借助激励手段有效动员了来自商业渠道的资金。参与棚改的房地产企业在承建政府投资项目时可优先获得中标机会，也可获得较大的承建份额。而在商业地产项目中，是否参与棚改项目，也是政府评价地产商的一个重要因素。

借鉴意义

“辽宁模式在今天依然具有借鉴意义。”倪鹏飞将辽宁棚改概括为三种模式，一是完全由市场主导，二是完全由政府主导，三是将上述两种方式融合。在2005年之前，辽宁棚改完全由市场主导，如沈阳市铁西区，由于改造地块位于城市核心区域，土地价值比较高且升值潜力大，因此社会资本能够较为积极地介入，在改造中起到主导作用。

2005年后，随着大规模连片棚户区改造工程的启动大多集中在工矿塌陷区，环境较差，位置较偏，开发商不愿介入，因此需要政府兜底。辽宁当时所面临的难题，正是目前各地普遍反映的棚改“硬骨头”。

在倪鹏飞看来，如今的棚改条件比照当时的辽宁来说已经有所好转。“各地政府目前的棚改资金压力虽然增大了，但中央财政也加大了投入力度。当时中央没有专项资金，辽宁省级政府的投入资金也非常有限，主要压力都集中在各市政府。我们去辽宁调研时，有个别城市开玩笑说，能不能按照现在的政策，把过去的中央专款补上？”

值得注意的是，从2005年到现在，辽宁模式成功的背后有两大主要因素支撑，一是土地升值，二是经济发展经历了一个飞速增长期。

“在经历改革阵痛期后，辽宁国有企业改革基本完成，包袱被移去，经济开始复苏并呈现快速增长，政府财力得以增加，各方棚改信心也随之增强。假使辽宁经济不增长，棚改是办不成的。国开行为何愿意给辽宁提供贷款，也是看到了辽宁的偿还能力。”倪鹏飞说。

数据显示，2005年之后，辽宁省的固定资产投资、住宅投资增长率在几乎所有年份都保持着30%以上的增长率。尽管辽宁棚改在收获4000余万平方米住房的同时，也欠下了多达几百亿元的债务，但凭借财政收入或土地出让金等，绝大部分城市都能按期还款。

“辽宁的做法使棚改不仅成为一个民生问题，而且能够促进经济发展。直到现在，棚改的含义还有两重，除了解决住房问题，还要增加投资，促进经济增长，并且第二个方面更重要。”倪鹏飞说。

然而，据社科院提供的资料分析，辽宁棚改在剩余债务的偿付安排中，对土地出让金收入具有较为明显的依赖性。未来一段时间内，随着国家房地产政策的紧缩，各地棚改的资金偿付压力将有所加大。

令倪鹏飞和一些学者担忧的是，随着国开行从2008年开始逐步走向商业化之路，辽宁模式原本依靠财政补贴和国开行撬动商业信用支持与企业投资的尝试，或许实际上已经变为仅依靠政府财政补贴的杠杆作用。“如何构建合适的政策性融资平台，需要重点探索和完善。”（来源：民生周刊）