“现代国家治理”与房地产税制的构建

    在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》这一重要文件中，笔者认为，有一个非常值得我们深入领会的“现代国家治理”理念，具体表述为“国家治理体系和治理能力的现代化”。这个理念合乎逻辑地连结着文件中几次出现的“构建现代市场体系”的制度建设要求，而它又进一步连结到“建立现代财政制度”的制度建设要求。这样的一个逻辑链接，实际上是在十八大确立的“五位一体”全面改革取向之下非常鲜明的一种历史性的“承前启后”。如果说“承前”，一直可以追溯到中国面临“三千年未有之变局”以来如何摆脱落后挨打悲惨境地的“振兴中华”的诉求——这是一种现代化的诉求；在上个世纪中华人民共和国成立之后，在六十年代、七十年代，都曾经明确地表述过“四个现代化”的思路；而在改革开放新时期开始的起点上，是邓小平同志明确地勾画了“三步走”现代化战略目标。如今我们已成功地进入其“第三步”的历史阶段，在“承前”的这样一个视野之下，在这次全会上，已经凝炼出顺理成章且足以“启后”的“现代国家治理”的理念。它的“启后”，就在于连接着我们无法回避的攻坚克难的配套改革任务，只有通过改革释放制度红利，才能够激发其他的一系列的城镇化红利、科技创新红利、社会管理红利等等，对冲劳动力成本上升，人口红利即将迅速消失、投资边际收益率出现递减等经济下行因素，从而才能够继续“大踏步地跟上时代”，实现现代化伟大民族复兴“中国梦”的宏伟愿景。

    那么，非常值得注意的是，“以政控财、以财行政”的财政，在这个逻辑链条里面，又已由《决定》表述为“国家治理的基础和重要支柱”。学理上讲，财政处理的是公共资源配置问题，它必然拉动着、影响着整体资源配置。我们的市场体系的现代化，在《决定》中与市场经济目标模式相匹配而明确地表述为“使市场在资源配置中起决定性作用”，那么，财政的基础和支柱作用就是要服务于现代市场体系，最大限度地发挥市场的正面效应，同时辅助性地弥补市场失灵。所谓“国家治理”，不等同于过去强调的自上而下的“调控”、“管理”，其中有组织，也有自组织；有调控，也有自调控；有管理，也有自管理——所强调的是一套制度安排和机制联结，意在包容和发挥各种主体的潜力形成最大的活力与可持续性。而财政自己，它在具体管理表现形式上的预算的收支，是体现国家政权体系活动的范围、方向、重点和政策要领，它必须首先在自己制度体系的安排层面，处理好政府和市场与作为市场主体的企业、中央和地方、公共权力体系和公民这三大基本的经济社会关系，即“以政控财，以财行政”的财政分配，要使政府既不越位又不缺位，在市场发挥决定性资源配置作用的同时，来发挥政府应该发挥的维护社会公平正义、让市场主体在公平竞争中释放活力、弥补市场失灵、扶助弱势群体、优化收入分配等作用，来促进社会和谐和长治久安。

    在如上所述这样一套逻辑链接之下，我们实质性地推进财税体制改革和配套改革，攻坚克难，目标就是要按照在《决定》中明确提出的，要在2020年全面小康这个阶段性目标实现的同时，在配套改革方面取得“决定性成果”，我认为这就是十八届三中全会精神的总目标、主旋律。

    显然，在这个主旋律之下覆盖的财税改革这一重要的配套改革组成部分，也必须解决一个如何积极构建现代税制的问题。那么，也就需要在财税体制改革的逻辑链接之下，重点地研讨我国下一阶段房地产税制改革方面无可回避的改革攻坚任务。

    《决定》中有一句话，非常简要地表述为“加快房地产税立法并适时推进改革”。我作为研究者，试把个人的解读意见作出概括。我认为应该从如下几个要点来领会这一句提纲挈领的表述：

    第一，完善立法是现代国家治理和现代财政制度的根本特征之一，只有加快立法，才能适应我们国家在现阶段深化改革与经济社会发展的客观要求。

    第二，对这里所说的“加快房地产税立法”中的“房地产税”，我认为应该作一种广义的理解：它不仅仅指在上海、重庆两地已经做出改革试点的房产税，从广义上说，和房地产相关的各种税都可以包括在内。中国现在实际开征的18种税里面，排列起来，与房地产相关的就有11种。实际上，在这个关于“房地产税”的通盘考虑中，我认为，还必须涉及在整个不动产开发、交易、保有全链条中各个环节的各种税之外的费，都要纳入视野，加以整合。这些税费，怎么样合理化，必然要求有一个通盘协调的整合，从土地开发，到开发中间各个市场主体介入之后提供出来的成品的交易，再到交易以后的保有，所有的税费都应在全面改革审视之下做合理协调。这样的通盘考虑，是对应于税费体系的构建和完善。如，上海、重庆两地试点的房产税，就是要从无到有地在中国把这个链条中间的不动产（包括消费住房的保有环节）应该形成的税收调节制度框架先建立起来。

    第三，对“立法”，我认为需要做一种动态的理解和把握。我们国家现在具体开征的18种税，具体有“法”的形式的只有3种。其实，逐一看起来，有了称作“法”的税种，对它的“法”的成熟性和严肃性往往也是难以做出较高评价的。如个人所得税，是在上世纪八十年代初建立的：改革开放以后，大批的外国专家涌入，你不征他的个人所得税，他回到自己的本国要完税，既然有作为国际惯例的双边税收协调机制，我们当然是肥水不应该流入外人田，应该按照国际惯例在自己的本土上对这些人征税，于是就要提出尽快通过立法确立个人所得税这样一个具体的改革任务。但是，个人所得税演变至今，还不够成熟，还需进一步修订，我们必须在这方面有一个理性的求实的认识。所以，回到中国法规体系的现状，要看到另外一个角度，就是我们现在所说的立法，它实际的涵盖面，绝对不是只覆盖到称为“法”的这些规则，它实际上是从法覆盖到法下面更低层级的条例、暂行条例，一直到官方确定的红头文件——白纸黑字的规则，它们都是中国现阶段上法规体系的组成部分。我们两地房产税改革的试点，之所以并不违法，就是因为有这样一个法规体系和授权链条。

    “万事开头难”，敢为天下先的改革更是不容易，那么这种加快立法，实际上就必须和另外一个我们这次在《决定》中仍然看到、明确鼓励的“先行先试”，继续鼓励“摸着石头过河”这个取向上的改革，形成联动关系。加快立法和继续先行先试并不是互相排斥的关系，需要形成一个合理互动的关系。所以，我认为在对“立法”需要做动态理解和把握的情况之下，实际包含的一个精神实质，就是我们还是特别需要援引邓小平同志的改革智慧，在一些存在明显争议的改革事项上面，必须给出试和闯的弹性空间。邓小平同志当年强调：看准一个方向，改革要大胆地试、大胆地闯。现实生活中，我们已经注意到其实是很难大胆的。现在进入改革深水区后，怎么样给出继续试和闯的空间，是非常重要的一个改革要领，我们必须注意在深水区“稳中求进”的问题，必须注意在这里面“防范风险”的问题，但是，不给试和闯的弹性空间，立法往往就会流于空谈。在这个方面的辩证法，还是要回到邓小平同志的改革智慧上面，掌握它的精神实质——虽然在新的阶段性的要领上，我们必须要把握“更加审慎”的特征。

    所以，在立法层面，笔者认为，简要地说，对加快立法和继续鼓励先行先试，不能做互相排斥的理解，必须很务实地考虑到中国这个动态演进的立法过程。如在两地试点和适时扩大试点范围的房产税实践基础上，有可能先从现在的红头文件向暂行条例或者条例来提升，而很难设想，一下子把这么多的税都按照“法”由全国人大牵头来形成正规的文本，审批之后全国一起实行。这样理想化的“一步到位”状态，在现实生活中间是难以企及的。我们对这种动态推进的、由低层向高层提升的立法过程，需要更加注重、更加积极地推进。

    第四，笔者认为，在全面改革取向下，在争取使房地产这个我国城镇化过程中的支柱性业界更健康地在市场经济通盘发展中发挥它应有作用的过程中，我们既要把握大的方向，掌握好基本趋势和基本逻辑，又要注重国情、阶段的特点，注重务实可行。中国人一向推崇“明道取势”，就是要对客观趋势和基本逻辑首先有一个非常清醒的正确的判断——当下的全面改革新阶段中，构建让市场在资源配置中起决定性作用的现代市场体系，是现代国家治理必须完成的改革攻坚任务，在这样一个基本依据之上，要注意这里所谈的房地产市场有它的特殊性，就是要在住房“保障轨”上得到有效供给的同时，才能在“市场轨”上得到健全的发展，但是大的改革方向是以经济手段为主调控房地产市场，即大的趋势是这个经济手段里必须包括现代税制，包括现代税制里的直接税——房地产税。那么，在“明道取势”的同时，我们必须又要务实可行，要讲“精术致用”。也就是说需要推进的这套房地产税改革方案，它必须带有什么样的务实特征？在大家都关心的两地试点、保有环节的房产税这个方面，我觉得至少可以提出如下几点：

    第一，需要清醒地看到改革的方向已经确定。虽然有争议和不同意见，但笔者认为此项改革已“箭在弦上”，“要特别地慎重”。那么，在慎重取向下我想提出的第二点，就是在可以预见的历史阶段之内，中国的这个税制建设，即住房保有环节从无到有要建立的一个直接税——财产税（名称也可能是房地产税、或不动产税等），应该是坚持“调节高端”的原则，而不能够简单照搬美国那种“普遍征收”模式。怎么调节高端？这就要说到第三点，应该鼓励更多的开明的理性的讨论。如在这方面所必须澄清的法理依据问题、允许各地有差异性的问题，等等，都力求得到实事求是的中肯的分析阐明之后，具体界限的把握还必须在技术路线方面允许大家发表不同的意见：是第一套房算作免税的对象？还是人均一定标准作为免税对象？独立别墅是重庆的试点方案所涉及的单独处理的存量，但给出180平米的起征点，我认为这就是调节高端要领的具体化设计。这种具体数量的设计，改革推行中对各地并不应要求千篇一律，因为各地在地方税概念之下是应该给出有弹性的选择空间的，但是它们方案设计的内核却是有共性的。有了这样一些理性讨论之后，我认为应该在凝聚基本社会共识的基础上，抓住渐进动态过程，优化立法，推进改革攻坚程序，力求深化改革不动摇不放松不虚飘——这是我们整个社会、全体人民群众，经受走向现代国家的历史性考验所必须面对的改革任务。

（选自《中国经济社会论坛》杂志2014年第3期)