盘点海南行政诉讼案 为何老百姓"屡战屡败"？

    编者按：2013年12月召开的十二届全国人大常委会第六次会议一个重要议题是审议行政诉讼法修正案草案。这也是行政诉讼法自1990年10月1日施行以来首次启动大修。

    有关专家表示，行政诉讼法颁布之初，因其首次将“民告官”作为一种法律制度确定下来，曾被认为是巨大突破。然而这部法律实施23年以来，“民告官”之路走得并不顺畅，行政诉讼法在受案范围、管辖、审理程序等方面颇有争议，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。

    而盘点近年来海南的“民告官”案件也会发现，在这些案件中，屡战屡败的往往是老百姓一方，笑到最后的往往是政府部门。

    人民网海南视窗3月9日电（记者 宁远）2014年的春节，琼海市博鳌镇居民万中权是在无比沮丧的心情中度过的，因为就在年前，他收到了海南国土环境资源厅作出的《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理他就琼海市国土环境资源局之前作出的收回他和另外10户人家土地使用权的文件的行政复议。从2010年开始，为了维护自己的合法权益，他已经记不清楚到底和政府部门打了多少次官司，但几乎都是以败诉告终。

    同样沮丧的还有昌江棋子湾琼昌旅游开发公司的总经理陈琼帮。为了要回棋子湾50亩土地的开发权，他和昌江县政府及有关部门打了6年的官司并最终胜诉，也拿到了政府的赔偿；但让人想不到的是，2013年法院启动再审程序，撤销了之前的判决，这意味着他之前11年的的付出和努力或将付诸东流。

    但万中权、陈琼帮并不是“倒霉”的少数派，人民网记者盘点海南近年来影响较大的行政诉讼案件发现，在“民告官”案件中，老百姓最终胜诉的微乎其微。

    “海南行政诉讼第一案”结果被改写

    2001年5月31日，经海南省昌江县政府批准，琼昌公司与昌化镇政府签订《协议书》，约定昌化镇政府出让棋子湾旅游区内的50亩土地给琼昌公司，并给予琼昌公司选择部分公共用地、公共海滩开发景点的权利。作为招商引资开发棋子湾渡假休闲旅游项目，政府相关部门为琼昌公司办理了立项、环评等相关手续，并绘制了用地红线图。

    随后，琼昌公司先后投入了300多万资金对棋子湾景点进行了开发，将棋子湾这个不知名的地方，打造成了世界出名的风景区，并纳入海南省的旅游总规。2003年，昌江县、昌化镇两级政府单方毁约，用一份《县长办公会议纪要》中止了之前和琼昌公司签订的棋子湾开发合同，强行拆除了琼昌公司建设的旅游设施。

    为维护自身合法权益，琼昌公司遂依法提起行政诉讼，海南省高级人民法院终审判决确认了《协议书》的法律效力，保护了琼昌公司依法在棋子湾享有的开发经营权，并判令昌江县和昌化镇政府共同赔偿因其侵犯琼昌公司经营权而给琼昌公司造成的经济损失730390元。2007年昌化镇政府向昌江人民法院重新起诉请求撤销判决被驳回；2008年昌江县和昌化镇政府在海南省一中院强制执行下进行协调，双方对赔偿款进行了友好协商，签订赔偿《协议》最后一次性支付赔偿70余万元。

    2009年，昌江县政府就该行政赔偿案向海南省高院申请再审，省高院举行听证后，认为不符合立案再审条件，未予立案。同时，昌江县政府还向海南省人民检察院申请抗诉，但因其请求没有法律依据，省检察院立案审查后未提起抗诉。

    这一“民告官”案因旷日持久并被媒体广泛报道而一直被各界关注，甚至被称为“海南行政诉讼第一案”，该案的终审判决结果曾作为政府应依法行政的典型案例，被编入中国政法大学行政法教案。

    2012年5月，昌江县政府再次以该案的判决适应法律法规错误、判决结果已严重影响该县对棋子湾度假区开发为由，请求省高院对此案提起再审。省高院审判委员会讨论后，决定由该院另行组成合议庭进行再审，并于2012年11月下达决定再审的行政裁定。

    2013年下半年，海南省高院作出再审判决，撤销了该院2006年作出的判决琼昌公司胜诉的判决书。对于这一判决，陈琼帮难以接受，目前，他正在通过各种途径进行申诉，希望能够讨回一个公正的结果。

    政府“先卖土地再拆迁”照样胜诉

    陈琼帮为了讨回棋子湾50亩土地的开发权和政府打官司打得身心俱疲，万中权等为了保住自家的房屋也付出了诸多艰辛。

    2010年9月，琼海市规划建设局发出拆迁公告，称经琼海市政府批准，琼海市土地储备整理交易中心收回万中权等11户居民住所所在的博鳌镇教师街土地，作为博鳌镇亚洲论坛综合服务区及配套项目工程建设用地。

    万中权等居民随后在"中国土地市场网"上发现，海南省琼海市国土环境资源局公布的信息显示，早在2010年2月25日，他们住所的土地使用权已由琼海市政府批准出让给了海南某地产投资公司，进行商业用途的开发。

    这些居民认为，该地块在未被依法收回的情况下，琼海市有关部门就将其出让给地产投资公司的行为，违反了相关法律法规的规定。另外，房屋拆迁补偿标准还未谈妥，有关部门就挂牌出让该土地，且该土地并非用于公共用途。

    在这些居民的据理力争和媒体广泛关注下，琼海市有关部门暂时停止了对万中权等人房屋的出让及征收拆迁。但征收拆迁决定始终像达摩斯克利之剑一样悬在他们头上，为了维护自己的合法权益，万中权等7户居民将琼海市政府告上法院，要求法院撤销政府的行政行为。

    万中权已经记不太清楚，从2010年开始，他和其他几户居民为了保住自己的房子究竟打了多少次官司，跑了多少趟法院和相关行政机关，虽然法院在审理中也认为有关行政行为“有瑕疵”，但最终得到的结果却令他们失望甚至绝望：“对于这样明显错误的行政行为，法院都要判我们败诉，行政机关也不受理我们的行政复议，真不知道这天下哪里还有说理的地方？”万中权说，在海南处处碰壁后，下一步他也只能向国务院申请行政复议了。

    政府可以“先征收再公示”？

    根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，政府部门在做出征收决定之前，应当对补偿方案进行论证并予以公布征求意见，征求意见不得少于30日。但文昌市政府在对一处房屋进行征收时，却是先作出征收决定，而后再对拆迁补偿方案进行公示。拆迁户认为文昌市政府这样本末倒置的做法严重违反了征地程序，并据此将其诉至法院。

    文昌市政府本次征收的地块位于文昌市文清大道西南侧（凌村桥）地段，涉及6666.67平米国有土地使用权（国有土地使用证为文国用（2004）第W0102170号），及地上的2116.4平米厂房的产权，其所有人为李X江。2009年，因文昌市人民医院搬迁扩建工程需要，文昌市政府作出《关于同意收回李X江土地使用权的批复》，随后文昌市国土资源局和李X江以共同委托方式和分别委托方式先后数次委托评估机构对该块土地进行估价，但评估价格均未得到双方的一致认可。

    2010年1月，文昌市国土局作出《关于收回国有土地使用权告知的函》，李X江对此提出异议；3月，文昌市政府作出《关于有偿收回国有土地使用权及拆迁地上附着物的决定》，决定以有偿方式收回李X江拥有的6666.67平米国有土地使用权，对其地上附着物进行拆迁并给予补偿。

    2010年5月，为了及时解决项目用地问题，文昌市将有偿回收李X江土地及地上附着物的补偿款提存到文昌市公证处，后公证处发文要求李X江在规定期限内领取。

    李X江对此不服，为维护自己的合法权益，将文昌市政府诉至法院，2011年1月，海南省高级人民法院作出终审判决，认定文昌市政府违法行政，并撤销了其收地文件。（详见本网2011年1月19日《文昌"特事特办"收回侨眷土地 市政府被判违法》）。

    2012年，文昌市政府再次决定征收这一地块，并作出了征收补偿方案。2012年12月14日，在拆迁补偿方案尚未得到拆迁权益人认可的情况下，文昌市政府作出《关于国有土地上房屋征收决定的公告》（文府〔2012〕418号），决定征收文国用（2004）第W0102170号国有土地使用权及土地上的建筑物。同一天，文昌市政府又作出《关于<文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案>再次修改情况的公示》（文府〔2012〕429号）。

    李X江及其代理人认为，从《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定来看，只有将补偿方案进行公示无异议并公告后，才能作出相应的征收决定。但从文昌市政府作出的相关文件顺序来看，其先是作出了征收文件（文府〔2012〕418号），而后再作出再次公示文件（文府〔2012〕429号），其行为严重违反了有关的征地程序。

    不过，法院方面并不这么认为，2013年下半年，海南省第一中级人民法院就此案作出一审判决，以诉求无事实和法律依据为由驳回了李X江的起诉。李X江不服，向海南省高院提起上诉，海南省高院审理后作出了维持原判的终审判决。

    “民告官”老百姓为何屡战屡败？

    记者注意到，近年来，海南的“民告官”案件中，老百姓胜诉的比例确实很低。海南省高院发布的《2011年度海南省法院行政案件司法审查情况报告》(“行政审判白皮书”)显示，2011年全省法院审结1000件一审行政案件，其中行政机关败诉140件，总败诉率为14%，较2010年下降了3个多百分点。而2010年的“行政审判白皮书”则称，“行政机关一审败诉率较2009年下降了近10个百分点，协调撤诉率明显提高。”

    海南海大平正律师事务所律师王琳说，在行政诉讼尤其是涉及到土地房屋征收拆迁的案件中，老百姓不仅是胜诉难，立案和执行都非常困难，究其原因主要是体制问题，地方法院在司法上受到地方政府的严重干预，很难独立、公正地行使司法权。虽然地方法院是国家设立在地方的法院，但地方法院的人事、财物都受地方制约，地方法院往往也就被视为地方的法院。为了寻求工作上的支持，法院、法官有时主动和被动地“服务”于地方各方面的关系。一些官员“官本位”、特权思想浓厚，以权压法、以权代法，或以稳定、发展为名干预司法审判，阻碍司法机关独立审判，甚至使司法机关沦落为一些地方党委、政府追求短期利益、捞取个人政绩的工具。

    那么，老百姓能否走出“民告官”屡战屡败的困境呢？王琳说，从目前全国人大向社会公开征求意见的《行政诉讼法修正案（草稿）》来看，新修改的行政诉讼法以维护行政诉讼制度的权威性，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利，保障人民法院依法独立行使审判权为主线，但也强调行政诉讼法的修改要坚持从实际出发，循序渐进，逐步完善。修正案草案中的很多地方，如保障当事人的起诉权利、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度、证据制度的完善、加强人民检察院对行政诉讼的监督，这些规定对保障公民、法人和其他组织在诉讼中的实体和程序权利都具有重大意义，但是，要想使普通公民、企业一方在行政诉讼，包括征地、拆迁行政诉讼中获得公正的审判，不仅依赖于行政诉讼法的修改和完善，还有赖于完善相关配套法律法规（比如修改我国的《房屋拆迁管理条例》中违反我国《宪法》和《土地法》的规定），更有赖于国家建立合理的司法体制，使地方法院在人财物上摆脱对地方党委、人大及政府的依赖。

    值得期盼的是，目前，中央已经开始着手对司法机关的人财物进行省级统管的改革，中央全面深化改革决定中提出：“推动省级以下地方法院、检察院人财物统一管理”。这意味着，普通公民、企业、社会组织在行政诉讼中的权益将得到不断的改善，公平、公正的审判是行政诉讼改革的出发点和归宿，但这也是一个循序渐进的过程。