中国推进户籍制度改革应从“门槛式”过渡到“阶梯式”

人民网北京7月30日电 （记者 常红）中国社会科学院今日发布的2013《城市蓝皮书》指出，当前我国户籍制度改革最突出的制度性障碍是福利筹资的高度分权化。居民福利权益与户籍挂钩的制度是20世纪50年代逐步形成的，其结果是福利制度的城乡二元分割。目前，户籍制度的最大问题在于，它是门槛式的，即在没有获得户口的时候，什么权益都不能享有；而你一旦有了户口，就享有了所有权益。户籍制度改革应从原来的“门槛式”过渡到“阶梯式”。

城乡二元分割主要影响的是福利统筹区域内（一般为县域，至多市域）的流动人口，而地区分割则影响的是跨区域（特别是跨省）流动的人口。造成福利制度地区分割的主要原因在于我国福利筹资的高度分权化。我国的福利支出责任主要由省级及以下政府承担，而且长期以来省以下政府支出占大头。

在这样一种福利支出责任机制下，为新落户人口提供公共服务就需要主要依靠地方自身财力来解决，城市政府放宽落户条件的积极性显然不高。出于发展经济和控制财政支出之间的平衡，精明的地方政府就倾向于选择性地向拥有较高知识、技能和资本即能为地方经济做出较大贡献的人颁发户口，而不愿意向知识技能相对较低的人口敞开户籍大门，而实际上这些人也是城市经济发展和社会服务所必需的。因此，从中长期来看，必须改革这样一种福利筹资体制，提高中央和省级政府的支出比例，这样才能从根本上鼓励地方政府接纳外来人口，促进流动人口融入城市社会。

但近年来，各地方政府对区域内（省、市内）的城乡户籍一元化改革比较积极，区域内户籍人员的落户政策一般也松于区域外户籍人员。而对于跨区域的落户政策改革，除了少数地区外，地方政府的积极性并不高。究其原因，主要是因为，放宽对区域外人员的落户政策，除了能够吸引人才外，其他增加的基本上都是负担，地方政府需要依靠自己的财力为落户人员提供公共服务和福利，因此积极性不高。特别是当部分大城市遭遇“城市病”问题的时候，更往回退了。

目前，户籍制度的最大问题在于，它是门槛式的，即在没有获得户口的时候，什么权益都不能享有；而你一旦有了户口，就享有了所有权益。因此，户籍制度改革应从原来的“门槛式”过渡到“阶梯式”，具体来说，是使原来的“高门槛、一次性”获得所有权益的方式过渡到“低门槛、渐进式”的获得权益。至于哪些权利应当首先获得，哪些权利应该有条件的获得，需要考虑权利本身性质并综合资源分配的可能性。教育、公共卫生等影响人力资本积累和一生发展的权益，要优先给予。医疗保险、养老保险和失业保险是以个人缴费为基础的，权利与义务对等，不会对当地财政带来负担，只要持有居住证的居民就可以参加这些保险项目。对于有财政补贴缴费的项目（如城镇居民基本医疗保险等），中央政府应该研究制定全国统一的最低标准，且补贴外来人口参加各类保障项目。对低保等一般性社会救助和保障性住房等福利性待遇设置较高门槛是有必要的，这也是对流入人口的一种生存检验。具体可以根据待遇的特性和城市的规模，要求达到一定的社保参保年限和（或）居住年限后，才可以享受这些待遇。