“临时工”何以又成为城管恶性事件主角？

本网调查

人民网北京6月8日电 （记者贾玥） 又有“临时工”被开除了。近日，陕西省延安市城管局对于“跳踩商户事件”的调查，以城管局正式向受害者道歉并承担全部医药费、6名“临时聘用人员”（包括跳踩商户者）被开除、8名现场执法人员被党政处分而暂告段落。

出事的为什么又是“临时工”？公众的疑虑并未随之消除。人民网围绕该事件的网上调查结果显示，有76.4%的网友（3663票）认为，有了问题不能老拿“临时工”说事儿；也有13.6%的网友（652票）表示，公众有权对“临时工”执法说不。

“临时工”提法已退出历史舞台 但现实中仍存在

根据延安市城管局的调查结果，跳起后重重踩向商户的景鼎文是“临时聘用人员”，因涉嫌违法被刑拘，另一临聘人员刘兆瑞被行政拘留。而实际上，自《劳动法》于1995年1月实施以来，“临时工”这一概念在法律上已经不存在了。

“‘临时工’是计划经济时代的产物，主要是相对于国营企业中的正式员工而言。”北京市天依律师事务所律师郭增忠告诉本网记者，“随着国家相关法律法规的出台和完善，这一称呼早已退出历史舞台，准确的说法是‘有固定期限的合同工’。”

记者查阅文件发现，劳动部1996年在给辽宁省劳动厅的一份复函中明确指出，《劳动法》实施后，所有用人单位与职工全面实行劳动合同制度，用人单位中各类职工享有的权利是一样的，“用人单位在临时性岗位上用工，可以在劳动合同期限上有所区别”。

2008年1月实施的《劳动合同法》还规定，连续订立二次固定期限劳动合同，且劳动者没有重大违规行为、身体健康又能胜任工作的，应当订立无固定期限劳动合同，以此进一步保护合同期限较短的劳动者的合法权益。

法律上虽消除了“临时工”的提法，但并不代表现实中没有“临时工”的存在，景鼎文这样的协管员就是其中代表。南京市玄武区城管队员赵阳结合多年一线工作经验就发现，这种临时性更多是体现在招聘程序、选拔标准和协管员的自我认知上。

“很多地方招聘协管员不走正规程序，人托人互相介绍，无须考试和政审，只具备小学文化水平甚至曾经有过犯罪记录的人员都有可能加入这支队伍，”赵阳接受记者采访说，“更重要的是，他们在自我认知上也把自己当成‘临时工’，干得不爽就走人，反正工作又累、挣得又少。”

赵阳认为，问题的症结在于招聘方既在城管部门也在街道，这就造成城管队员对协管员缺少“话语权”。一些由街道聘任的协管员倚仗与街道关系好，并不听从城管队员的管理，如果出了违规行为也没有单位能够为此负责。要避免这种现象，既要明确管理上的隶属关系，也要加大投入提高待遇，否则协管员只会一直是“来来去去的临时工”。

协管员本就不具备行政执法权 但多地仍存“违规执法”

近日，《广东省法治政府建设指标体系（试行）》开始施行，强调落实行政执法主体合法性审查和行政执法人员资格审查制度，加强行政执法队伍管理，“杜绝合同工、临时工等无执法资格人员上岗执法”。而在2012年《行政强制法》施行以来，全国多地都出台过类似文件要求严查行政执法资质。

即使在国家有关规定相对到位的背景下，关于城管协管员违规执法的新闻仍然屡见报端。赵阳向记者透露，很多地方协管员都在实际中执法，法令条文贯彻得并不严格。今年4月曝出的武汉城管对商贩下跪执法事件，实际上当事人也是协管员，自己本身就在违法。

“协管员没有执法权就不能暂扣商户或者小贩的物品，也不能穿戴显示有‘城管执法’标记的制服，武汉那位协管员显然违背了《行政处罚法》，”赵阳说，“像湖南株洲等地的城管监督员可以对随地吐痰、闯红灯的行人进行处罚，实际上他们也不具备执法权，也是违法行为。”

协管员在现实工作中行使执法权有主动和被动两种情形。郭增忠认为，如果协管员是被单位赋予行政执法权，即委托执法，需要得到相关部门的许可，否则就是违法；如果协管员自行行使了执法权，单位也要承担管理失位的责任，不能把责任都推给随时都可以走人的短期合同工。

北京大学法学院教授姜明安也指出，行政机关不能因行为人的身份是“临时聘用人员”而免责，特别是对于行政执法机关而言，因为行政执法人员的行为是代表行政执法机关做出的，不是其个人。

“总之，单位雇佣员工时应该首先进行培训，合格后才上岗，在工作过程中也要对其进行管理、监督，一旦发生问题，双方都要承担各自的后果。”郭增忠说，“以延安这起事件为例，跳踩商户的协管员如造成他人轻伤或重伤，个人应承担刑事责任，而民事赔偿的部分由单位承担。”

“行政权”超越法律底线 管好协管首先要理顺城管体制

“延安城管跳踩商户”的视频在网络上流传甚广。用力跳起踩向商户头部的景鼎文，似乎也踩碎了公众对于城管最后一点信任。赵阳告诉记者，他看后心情很“扭曲”，既痛心也觉得习惯了。他甚至希望这起事件能够影响再大一些，传播范围再广一些，让更多的人、特别是政府能够真正重视起背后隐藏的深层问题，否则这类事件只会不断重复上演。

“协管员问题很多，但管好协管员要首先管好城管，理顺城管体制，才能‘上行下效’，让协管员跟着改变。”赵阳说。

在赵阳看来，这起事件背后暴露出两个问题：一是城管队伍管理混乱，二是执法手段欠缺。他指出，虽然全国很多地方都宣称要文明执法，甚至“打不还手骂不还口”，但很多情况是被骂了几句就要回骂甚至打人。而除了暂扣物品之外，城管也缺乏进一步执法的有效方式，这种尴尬的局面多年也得不到转变。

“从这起事件看，城管前期向商户发放了限期整改的法律文书，但店家并没有履行，那么下一步就要暂扣他的物品，这时一定会引起争执，”赵阳说，“如果对方辱骂或者抢夺，只会出现两个情况：要么忍，从而演变为暴力抗法；要么不能忍，就变成了暴力执法，二者的差别常常就在一念之间。”

法律的不完善也是原因之一。虽然1996年出台的《行政处罚法》规定行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，但哪些权力可以交给城管，哪些不可以，则没有明确写出。赵阳表示，各地城管手头上的权力有大有小，标准不一。比如北京城管有权查处黑车，南京城管就不行；有些地方城管甚至可以和交警一样查机动车违规停车。而现在的趋势是，移交给城管的处罚权越来越多，但怎么用、何时用却没有规范到位。

知名时评人石述思也指出，《行政处罚法》条文模糊，只规定出城市可以将分散的城市管理职能依法统一，结果却演变为缺乏足够法律依据的“城管大军”，执法手段单一的同时，又需要承担数百项城市管理职能，有时行政权力就越过了法律底线。

“现在需要从立法的高度理顺城管体制，完善监督机制，赋予城市管理者合法地位、职责和手段。”在石述思看来，提升服务质量、把权力装进笼子里则是城管未来唯一可能的转变方向。