顺德大部门制：“石破天惊”今如何

　　设立大部门只是“物理变化”，转变职能才是“化学反应”

　　作为本次全国人代会的一项重要议程，国务院机构改革和职能转变方案是时下社会舆论的一个关注焦点，其代名词为“大部门制”。

　　当大部门制改革在国家最高议事堂内外引发热议之时，《瞭望》新闻周刊记者来到广东省佛山市顺德区，一探这个全国大部门制改革先行地的成败得失。

　　来自顺德一线的调研显示，部门调整、缩减、合并这样的“物理变化”，只是行政体制改革的入口和开端，要从管制型政府向服务型政府转型，更关键的在于政府职能转变的“化学反应”，即深化审批制度、社会管理和基层治理方面的改革。

　　业内人士认为，在政府职能难转、社会承接不足的前提下，深化推进大部门制改革，继而构建“小政府大社会”、“强政府好社会”的格局，需要进行精密设计、风险评估及做好配套跟进。

　　过去几年，人们在关注顺德这样的地方探路者将为全国带来何种经验教训，如今，地方探路者期盼全国性大部门制改革为其提供更为清晰的顶层设计和更有力的顶层支持。

　　“合并同类项”

　　2009年9月，《佛山市顺德区党政机构改革方案》获广东省委、省政府批复后，顺德仅用4天时间就完成了全新大部门的领导班子任命和揭牌，41个党政群部门和部分双管单位的职能进行“合并同类项”，整合为16个大部门，区委常委、副区长和政务委员兼任这16个大部门的首长。

　　当时不少媒体在报道这一改革时，用词为“石破天惊”。顺德区委副秘书长李允冠告诉本刊记者，大部门制改革其实是顺德经济社会综合转型倒逼出来的举措，“如果不去建立一个高效的、能够维护社会公平正义的政府，我们就会在激烈的区域竞争中落后。”

　　但“合并同类项”并非易事。被戏称为“天下第一大局”的顺德区市场安全监管局，整合了原工商、质监、安监三个局和原卫生、文体、农业、经贸、食药等5个局的部分职能，一开门办公就遇到令人哭笑不得的麻烦事。局里的执法人员连出门应该穿什么制服、佩戴什么执法证件这样的事情都搞不清楚；镇街分局工作人员多数来自原工商系统，质监和安监工作仍要依靠区局科室有限的几个人，工作效率低、执法效果差。

　　通过重新设计制服、更换行政执法证件、培训镇街分局工作人员，市场安全监管局花了几个月时间才进入正轨，逐步统一行政投诉平台、执法队伍、内部管理和行政许可平台，实现“一条热线对外、一支队伍办案、一个窗口服务”，内部行政成本下降，市民办事效率随之提高。

　　今年初，顺德市民郑闻治在顺德区行政服务中心市场安全监管局窗口登记注册了一家销售电子产品的企业。他对本刊记者说，大部门制改革之后，注册企业再也不用跑好几个部门去办不同的证明了，只需要到一个窗口交几张申请表，半天就得到处理结果，“门槛降低了，手续方便了，对我们办事有实实在在的好处。”

　　市场安全监管局是顺德大部门制改革成果的缩影。如今，顺德已初步形成大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障等工作格局，解决过去部门分设过细、职能重叠、多头管理等问题，提高了行政管理的专业化水平和工作效能。

　　大部门制大部门

　　“如果仅仅停留在部门调整，不对政府职能、权力结构和治理方式来一次深刻的大调整，那所谓的大部门制是毫无意义的。”李允冠表示，大部门制改革和大部门设置并不能画等号，16个大部门的成立，并没有从根本上改变顺德城市化水平、党委政府职能和治理方式转型、社会建设和农村发展相对滞后的问题，在很多领域政府依旧大包大揽、疲于奔命。

　　2011年下半年，顺德启动行政审批、农村和社会体制三大改革，逐步弱化大部门的执行职能，由法定机构、事业单位、各镇街和社会组织扮演执行者角色，在200多个村居建立行政服务中心，在大部分镇街和大部门建立咨询委员会，吸纳社会精英参与公共决策和社会管理。

　　过去，政府广泛运用行政审批的办法来管理经济和社会，大到关系国计民生的重要产品，小到开个士多店，都要进行审批，且审批流程长、牵涉部门多，往往导致政事不分、政社不分的混乱低效。顺德区市场安全监管局常务副局长温雄介绍，该局去年开始开展商事登记制度改革，由“以审代管”向“宽入严管”转变，将有限公司注册资本认缴登记与实缴备案相分离，允许“零首期”成立公司，同时放宽经营场所登记条件，允许“一址多照”。今年1月24日开始，商事登记的受理范围从有限公司扩展到除股份有限公司、外资及台港澳工商户以外的企业和个体工商户。

　　顺德区委副书记刘光大认为，顺德近两年的大部门制改革，没有停留和满足于部门调整，而是致力于政府职能的转变、权力结构的重组和治理方式的创新，比如大幅取消与市场经济发展不相适应、不合时宜的审批事项。“政府只有从这些繁杂的事务中解脱出来，才能集中资源和精力把该管的事情管好，市民和企业才能得到高效优质的政府服务，实现社会各界的共赢。”

　　“设立大部门只是‘物理变化’，转变职能才是‘化学反应’，行政审批改革就属于职能转变。”广东省委党校原副校长陈鸿宇分析说，只有充分让社会组织和市场主体参与到社会管理和公共服务中，政府才有可能“瘦身”，去做好过去没做好但应该做的事情，成为“小政府、强政府”，而拥有自我管理、自我服务能力的社会才会变成一个“大社会、好社会”。

　　放权之不易

　　在顺德，有不少民营企业和社会精英以设立慈善基金会、创办福利机构的方式参与社会治理。顺德官方的计划是，2015年能建成1000人左右的社工队伍，社工服务覆盖全区80％以上村居。

　　然而，转变政府职能，向社会放权，远远没有优化调整政府部门那么容易，这是充满曲折和坎坷的道路。

　　“原来我们也以为把事情交给社会，可能就会解决问题，现在看并不是这样。”顺德区容桂街道团委副书记梁卫南坦言，政府“瘦身”之后，很多工作希望能外包给社会组织，但第一个遇到的困难就是当地压根没有这种功能的社会组织，等到有了社会组织，选一个合适能干的总干事也不容易，“此外，整个社会的诚信水平、公民参与的热情、开放度都有待提高，我们的社会组织要像香港那样高效灵活还有很长的路要走。”

　　社会组织还不多、还不够能干，公民参与热情还不高，并不仅仅是因为“先天不足”，而且源于“后天受限”。容桂街道鹏星社会工作服务社副总干事舒志勇告诉本刊记者，目前社会组织的环境配套和政策支持仍不是很完善，作为非营利组织的社工机构，在承接政府职能、进行公益服务时依然要纳税，这会让公众对社工机构的性质造成误解，也加大了社会组织成立之初的生存和发展压力。

　　长期研究大部门制改革的深圳大学管理学院教授马敬仁认为，大部门制改革的最终目的，是政府越位和错位的权能退出市场和社会，使政府更加亲民，从管制型政府转变为服务型政府，但如果社会、非政府组织、中介组织、行业组织不具备承接政府职能的能力，大部门制改革就没法深入，所以目前应重点培育社会组织、社会机构，让它们具备承接政府转移职能的能力，同时教育和引导民众养成新习惯，不能有困难都去找政府，而是让社会组织来处理公共事务，服务型政府才能落到实处。

　　有待顶层设计

　　李允冠在接受本刊记者采访时说，类似社会组织登记成立难、生存受限大等具体而微的问题，需要从国家层面去研究，如对社会组织的登记注册能不能像商事登记一样改为“宽进严管”，并非基层可以解决的法律法规问题。

　　《国务院机构改革和职能转变方案》经中共十八届二中全会审议通过后，正由国务院提请全国人大审议。这一方案让急需顶层支持的基层探索者看到了曙光和希望。

　　待审的《国务院机构改革和职能转变方案》以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革，对减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等作出重大部署。

　　马敬仁说，基层大部门制探索者们对国务院的这次大部门制改革抱有很高的期待，因为来自最高层的大部门制可以为地方提供整体参照和整体推力，像社会组织培育、激活社会参与、开通更多公民民主参与渠道、理顺党政关系、重新配置省市县乡政府权能等工作，都需要顶层设计和系统设计。

　　“当然，所有改革都需要落实到人身上来推行，大部门制改革更不例外。希望我们现在所有公务员都能为国家的长远发展考虑，为政府现代化、民主化、法治化建设作出贡献，甚至是作出牺牲。”马敬仁说。(记者 詹奕嘉)