武陵山片区：多维减贫体系建设提升区域发展

人民网北京3月20日电 第一部关注中国连片特困区区域发展与扶贫攻坚的报告《连片特困区蓝皮书：中国连片特困区发展报告（2013）》今日在京发布。《连片特困区蓝皮书》以率先启动“区域发展与扶贫攻坚”的“先行先试”区域——武陵山片区为样本，以“多维减贫和自我发展能力构建”为主题，全面考察了武陵山片区71县市区近10年来多维贫困和自我发展能力状况及其时空演变规律，并基于贫困各维度和自我发展能力各子系统的特征和演变趋势，提出了具体的对策建议。

加快“六中心四轴线”+“三圈一带”的快速交通网络状城镇体系建设

蓝皮书指出，按照《全国主体功能区规划》，武陵山片区整体为限制开发区，而依据整体保护、点状发展的原则，片区又可以细分为重点发展区、农业生态区和生态保护区三大功能分区，三者占区域总面积的比重分别为6%、18%和76%。因而，武陵山片区的可开发空间十分有限，如何在“先天不足”的条件下最大限度地挖掘空间自我发展能力是武陵山片区空间能力培育的核心。

首先，以快速交通网络连接的网络状城镇体系是武陵山片区空间结构的现实选择。基于《规划》中“六中心四轴线”的空间结构规划，一方面要加快城镇化进程，鼓励人口向承载能力相对较强的6个中心城市及少数次级中心城市集聚，特别是对生态极其脆弱区域的居民应实施移民工程，同时，对于发展空间极其有限的区域应鼓励其人口和产业向承载能力强的区域，特别是中心城市转移（如建“飞地工业园”的形式等）；另一方面，要继续加大各中心城市之间的交通网络建设，增强其运载能力、缩短其通达时间，通过增大“流空间”来弥补“场空间”的不足。

其次，应遵循武陵山片区经济活动空间分布演变的趋势，在“六中心四轴线”的总体空间结构上形成联系更为紧密的“经济圈”和“经济带”。具体地，可以形成“三圈一带”空间发展格局。“三圈”分别是“铜吉怀”经济圈、“黔恩龙”经济圈和张家界经济圈，“一带”则为“铜吉张”经济带。其中，随着吉怀高速顺利通车、铜仁市经济重心继续向大兴转移，再加上“鹤中洪芷一体化”的推进、玉屏和铜仁城际轨道交通的开通，“铜吉怀”经济圈将呼之欲出，该经济圈将成为片区内最早形成且实力最强的经济圈。“黔恩龙”经济圈也将随着“龙凤经济协作示范区”的推进而加快形成步伐。张家界经济圈则对应于张家界片区，目前贫困程度相对较低、自我发展能力相对较强，但内部的整合和一体化程度需要加强。“铜吉张”经济带则是指“玉屏——铜仁——凤凰——吉首——泸溪——沅陵——张家界——慈利——石门”一线，该线恰好对应于武陵山片区地势相对平缓的峡谷带，经济基础相对较好。

蓝皮书认为，武陵山片区空间能力培育的方向是鼓励人口、产业（种植业除外）向“六中心和四轴线”，特别是“三圈一带”区域集聚，走紧凑型和空间集约型发展道路。这样，不仅可以提升空间自我发展能力，而且可以极大地降低生态贫困。

以“攻难点”、“补短板”的差异化政策提升区域发展与扶贫攻坚效率

蓝皮书指出，武陵山片区71县市区在多维贫困各维度和自我发展能力各子系统方面呈现出不平衡态势，对于多维贫困和自我发展能力这两个综合（指数）系统而言，任一（维度）子系统的相对滞后都会造成“短板效应”。因而，在武陵山片区多维减贫和自我发展能力培育实践中，只有根据各县市区的贫困主导类型（经济贫困主导型、人类贫困主导型、信息贫困主导型和生态贫困主导型）和自我发展能力制约类型（产业能力制约型、市场能力制约型、空间能力制约型和软实力制约型），采取有针对性的分类扶贫和发展政策，通过“攻难点”、“补短板”进而有效提升区域发展与扶贫攻坚效率。

具体地，可以采取以下步骤：首先，构建武陵山片区多维贫困和自我发展能力测度和评价指标体系，综合测度和评价武陵山片区各县市区各贫困维度、各自我发展能力子系统的相对得分，并结合各贫困维度、各能力子系统之间的关系，识别各县市区的贫困主导类型和自我发展能力制约类型。其次，分别以贫困主导维度和自我发展能力制约子系统为横轴和纵轴，构建贫困主导——能力制约矩阵，并将片区71县市区按照贫困主导——能力制约矩阵进行归类。最后，以《片区规划》及片区内各级政府的实施规划为依据，对不同类型的县市区制定相应的区域发展与扶贫攻坚政策。如，对于经济贫困主导且产业能力制约型县市区，区域发展与扶贫攻坚政策应重点给予产业扶贫政策支持，通过产业项目推进和产业能力培育实现其经济减贫和拉长产业能力“短板”；对于人类贫困主导和软环境制约型县市区则在区域发展与扶贫攻坚中应更加重视基本公共服务均等化的推进。

以“域际战略产业链”和“共建产业园区”推动产业集聚和集群发展

蓝皮书指出，产业能力既是区域自我发展能力的核心，也是经济减贫最主要的途径。在武陵山片区的产业扶贫与产业自我发展能力培育中，需要回答的两个问题是“发展什么产业”和“如何发展”。

其中，第一个问题对应的是产业选择问题，片区总体规划以及各级政府的实施规划已对这一问题进行了较好的回答。如旅游产业、特色农业、加工制造业（农林产品加工业、生物医药产业、矿产品加工业、机械工业）、现代服务业、民族文化产业等被作为武陵山片区未来十年重点发展的产业，也是产业扶贫的载体性产业。而且，各县市区已根据《片区规划》制定了明确的产业发展目录。

因而，关键在于回答“如何发展”的问题。鉴于武陵山片区上述产业总体相对分散、规模相对较小、竞争力和盈利能力不强、部分产业雷同且恶性竞争风险极强的现实，蓝皮书认为武陵山片区产业发展总体上应以提升产业盈利能力和竞争力为导向，走集聚和集群的规模化发展道路。

具体地，首先应建立以旅游产业为主导的生态型现代产业体系。通过引进战略投资者将武陵山片区旅游产业打造成片区内各区域之间的“域际战略性产业链”，整合片区丰富的旅游资源，引领片区产业一体化发展。具体做法可以是先各旅游景点圈内部整合，然后各旅游景点圈运营公司通过交叉持股等方式实现景点圈之间的对接与整合，最后以精品旅游线路项目运作的方式实现片区旅游产业发展的一体化。其次，特色农业方面则要加快推进“一村一品、多村一品”、“公司+合作社+农户”的专业化发展模式，以重点龙头企业带动特色农业的规模化发展。加工制造业方面，则应以“共建产业园区”的方式重点打造几个大型的工业园区，以其为载体实现加工制造业的集群发展。一方面，利税共享的“飞地型工业园区”发展模式既可以充分调动各县市区政府招商引资和发展工业的热情，又避免了各自为阵导致的分散化，以及对环境可能造成的破坏。另一方面，加工制造业的集群发展可以充分发挥工业生产的规模经济和集聚经济效应，增强加工制造业的竞争力和盈利能力。现代服务业和民族文化产业的发展同样应以区域中心城市的现代服务业和民族文化产业园区为载体，实现集群发展。（记者常红 实习生董雪飞）