郝赤勇：推進公益訴訟制度 守護人民美好生活

【開欄的話】

經國序民，正其制度。制度優勢是一個國家的最大優勢，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。讀懂“中國之治”，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是關系黨和國家事業興旺發達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題。

2020年1月2日起，人民網推出《中國之治》欄目，圍繞政治、經濟、社會、文化等多重維度，學習宣傳黨的十九屆四中全會精神，聚焦“中國之治”，解析發展背后的“中國密碼”。

黨的十九屆四中全會《決定》提出，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，深化司法體制綜合配套改革，完善審判制度、檢察制度，全面落實司法責任制，完善律師制度，拓展公益訴訟案件范圍。檢察公益訴訟制度，是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要制度安排。本期《中國之治》邀請全國政協社會和法制委員會副主任，中國公証協會會長，司法部原副部長、黨組成員郝赤勇，共同探討用公益訴訟如何守護人民的美好生活。

全國政協社會和法制委員會副主任，中國公証協會會長、司法部原副部長、黨組成員郝赤勇（左五）在調研中

人民網：2019年，您參與了“協同推進公益訴訟檢察工作”調研工作。在您看來，目前檢察公益訴訟制度已取得哪些進展？

郝赤勇：建立公益訴訟制度，是以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展理念，順應新時代人民群眾對美好生活的新期待，回應人民群眾對公共利益保護的強烈需求，促進國家治理體系和治理能力現代化的重大戰略部署。

由檢察機關提起公益訴訟，是立足中國國情，根據中國司法體制，為解決公共利益保護定制的“中國方案”，有利於加大群眾切身利益的重點領域執法力度，推進法治政府、服務型政府建設。

2015年，全國人大常委會授權在全國13個省區市開展試點，2017年6月修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式建立了檢察公益訴訟制度。總的來看，短短幾年時間公益訴訟檢察工作取得了顯著成績：

一是社會認可程度不斷提高。全國政協組織的“協同推進公益訴訟檢察工作”調研組今年在安徽、內蒙古開展專題調研過程中，實地查看了多處現場，召開座談會聽取各方面意見，旁聽案件審理，深切地感受到檢察公益訴訟制度設計符合中國發展道路和人民群眾期待，工作推進具有強烈的現實需求和深厚的社會基礎。

二是政府理解和支持力度不斷加強。公益訴訟檢察的本質是助力依法行政，共同維護人民根本利益，把以人民為中心落到實處。工作全面開展以來，檢察公益訴訟得到了各級地方黨委政府以及相關法院、監委等積極配合、有力支持，認同度越來越高，全國大多數省份黨委政府和人大出台了關於公益訴訟的決定。

三是公益訴訟法律法規和配套制度建設逐步完善。近年來，各級人民法院和人民檢察院認真執行民事訴訟法及相關司法解釋的規定，共同推進檢察公益訴訟工作，積極探索、積累了很多成功經驗，充分彰顯了公益訴訟的制度作用。

人民網：公益訴訟制度在督促行政機關依法履職、保護公益方面取得了積極成效，請問檢察公益訴訟制度在調查、取証方面還存在哪些障礙？哪些將是繼續推進的方向？

郝赤勇：目前，檢察機關提起公益訴訟過程中的調查和取証方面存在的障礙主要集中在以下幾個方面：

一是意識和理念方面的障礙。檢察公益訴訟制度是全新的訴訟制度，檢察機關監督的往往是行政管理部門職能跟不上，導致不能及時解決的社會公益危害問題。

二是專業能力方面的障礙。公益訴訟檢察涉及多領域專業知識，辦案環節多、辦案戰線長，對檢察人員業務技能和綜合素質要求很高。公益訴訟檢察人員線索發現、調查取証、庭審應對能力欠缺。

三是制度配套方面的障礙。修訂后的人民檢察院組織法賦予檢察機關必要的調查核實權，但行使的范圍、方式和程序不夠明確，缺乏被調查人員或單位不予配合的法律責任。

持續推進解決這些障礙，首先必須依靠檢察機關進一步加強同行政機關的配合支持，共同實現訴前保護公益目的的最佳司法狀態，注重辦理政府及其部門遇到阻力或者需要幾家單位協同解決的重案難案。

再者就是要進一步健全完善公益訴訟法規和制度配套，明確檢察公益訴訟在舉証責任分配、証據收集審查運用、証據証明標准以及鑒定等方面的程序規則和法律責任。

第三，在加強公益訴訟檢察人員隊伍的專業化建設的同時，加強多主體聯動，爭取專業力量支持。如借助環保公益組織、消費者協會等社會組織專業化人員、技術和設備，提高專業領域侵害公共利益的線索發現、調查取証、數據監測、技術評估能力等等。

人民網：十九屆四中全會決定中提到拓展公益訴訟案件范圍，您認為這一舉措會產生哪些影響？

郝赤勇：黨的十九屆四中全會《決定》進一步提出要拓展公益訴訟案件范圍。這一方面反映了隨著經濟社會快速發展，人民群眾對公益保護的需求也日益增多，如互聯網領域公民個人信息保護、電信騷擾、人員密集場所公共安全、國防和軍事利益、扶貧等領域都有公益被侵犯的問題﹔另一方面也反映了以習近平同志為核心的黨中央對公共利益保護和公益訴訟檢察工作的高度重視。我國民事訴訟法、行政訴訟法和英烈保護法明確規定了檢察機關履行公益訴訟職責的范圍是生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓和英烈權益保護。

在公益訴訟檢察工作的法定領域，還有很多工作有待做深做透，如保護古村落等人文遺跡的檢察公益訴訟才剛剛開始，涉及礦山環境修復等諸多自然資源領域的檢察公益訴訟尚待破題。面對一些法律尚未規定的領域也呈現出的強烈的公益訴訟需求，我們應當進一步加強拓展公益訴訟案件范圍的實踐探索，在法治的軌道上積極、穩妥推進。比較可行的做法是先由全國人大常委會出台授權決定，開展相關試點，推動相關法律和司法解釋對拓展公益訴訟案件范圍進一步予以明確和規范。

人民網：很多人會認為多數人利益即為公共利益，您曾說對公共利益的清晰界定，是檢察公益訴訟制度能夠良好運行的根本條件。請問多數人利益和為公共利益如何區別？如何進一步明晰公共利益？

郝赤勇：公共利益是一定社會條件下或特定范圍內不特定多數主體利益相一致的方面，它不同於國家利益和集團(體)利益，也不同於社會利益和共同利益，具有主體數量的不確定性、實體上的共享性等特征。多數人的利益和公共利益之間隻能是一種關聯關系，絕不能把公共利益等同於多數人利益。

那麼，為什麼說對公共利益的清晰界定，是檢察公益訴訟制度能夠良好運行的根本條件呢？

首先這是檢察公益訴訟制度設計的初衷和要求。檢察機關作為法律監督機關，賦予它提起訴訟的權力，從立法層面來說這是保護公益的“兜底”保障，是對法定機關和社會組織提起公益訴訟缺位或不能情況下的補充。

其次，公共利益隻有在相關法律確認的情況下才能形成客觀性和可主張性。所謂明晰公共利益，最根本的就是要在立法層面明晰公共利益保護的范圍、內容、程序和方式，而這恰恰也是確保檢察公益訴訟制度在法治軌道健康發展，依法促進政府依法行政的重要條件。

人民網：總體而言，助推公益訴訟事業對促進國家治理能力和治理體系現代化起到怎樣的作用？

郝赤勇：檢察公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大改革部署，也是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要制度安排。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上專門對建立這一制度作了說明，突出強調“由檢察機關提起公益訴訟，有利於優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利於推進法治政府建設”。

助推公益訴訟事業對促進國家治理能力和治理體系現代化有著獨特的作用：

一是堅定制度自信。我國由檢察機關提起公益訴訟，公益訴訟法律制度從頂層設計到實踐落地，從局部試點到全面推開，形成了公益司法保護的“中國方案”。

二是完善了國家治理體系。立法明確檢察機關公益訴權，進一步優化了司法權配置，賦予其提起行政訴訟的資格，能夠進一步完善訴訟制度，充分發揮檢察機關依法監督行政行為、促進行政機關依法行政、規范文明公正執法的功能。

三是加強了國家治理能力。檢察機關提起公益訴訟，具有司法介入公共利益保護的職能優勢，把這個中國獨創的訴訟制度堅持好、完善好、發展好，是堅持和完善中國特色社會主義制度的內在要求，也是提高依法治國、依法執政能力的迫切需要。

人民網：您曾說，司法資源是最昂貴的資源，好鋼最好用在刀刃上。在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，如何充分發揮司法這塊“好鋼”？

郝赤勇：中國特色的檢察制度，檢察機關是國家法律實施的監督機關，這是檢察機關的法定職責和本質。從全國政協的調研來看，檢察公益訴訟案件存在“三多三少”的情況：領域方面環境類案件多其他四類案件少﹔類型上刑事附帶民事多，行政、民事案件少﹔審理結果上，檢察機關勝訴多敗訴少。在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，司法資源作為稀缺的昂貴的資源，應當更加注重用來作為“兜底”法制保障，用來解決那些重大的和難解決的問題。

具體到檢察公益訴訟制度的發展過程中，檢察機關作為監督機關，首先應當把工作重心放在督促行政機關積極依法履責上。

具體來說主要有：

一是有法定的訴權但不爭訴權。檢察機關提起任何民事公益訴訟，包括刑事附帶民事公益訴訟，都應當依法嚴格履行訴前公告，促請法律規定的機關或者社會組織來提起訴訟，充分保護其他法律規定主體的訴權。

二是加強支持起訴。從檢察公益訴訟制度設計初衷來看，檢察建議和支持起訴分別是檢察機關履行其行政、民事公益訴訟職責的首要方式。目前，訴前檢察建議已經在督促依法行政上發揮了重要作用。

三是補充起訴填空白。如果法律規定的機關或者社會組織，包括英烈近親屬不提起訴訟，那麼損害公益的問題還放在那裡，沒有解決怎麼辦？檢察機關就要填補這個空白，符合法定起訴條件的，必須要履行法定職責，依法起訴。

人民網:您曾多次參與政協聚焦依法治國的相關調研，您認為人民政協應如何在全面推進依法治國進程中更好發揮協商民主作用？

郝赤勇：習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中指出，人民政協是統一戰線的組織，是多黨合作和政治協商的機構，是人民民主的重要實現形式，體現了中國特色社會主義制度的鮮明特點。在全面推進依法治國進程中，人民政協要堅持把協商民主貫穿履行職能全過程，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，不斷提高人民政協協商民主制度化、規范化、程序化水平。

一是堅持協商優勢。社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的重要形式。

二是堅持協商為民。全心全意為人民服務，始終代表最廣大人民根本利益，是實行和發展協商民主的重要前提和基礎。

三是堅持協商唯實。根據各方面的意見和建議來決定和調整我們的決策和工作，從制度上保障協商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際。