人民日報整版文章探討“推進城市管理現代化”【2】

二、城市治理應以人民為中心（觀察者說）

2009年，在人類歷史上，地球城市居民的數量第一次超過了農村居民。如今，城市人口已佔世界人口總量的54%。自從工業革命之后，許多國家經歷了城市化進程。中國作為發展中國家，這一進程剛剛開始並正在加速。對於國家而言，城市成為國家經濟和社會發展的發動機，成為創新精神的搖籃、鏈接世界市場的接點。對於個人而言，城市能夠提供更多工作機會、更好公共服務、更便利的出行、更多信息交流等。可以說，城市已處在經濟發展和社會進步的中心位置，城市的競爭力也往往代表著一個地方乃至國家的競爭力。

盡管城市大小不同、類型各異，展現了廣泛的異質性，但如今城市特別是大城市在其發展過程中，均面臨一些問題，如人口膨脹、環境污染、交通擁擠、暴力犯罪以及貧富分化，等等。諸如此類的問題，被人們形象地稱為“城市病”。這些問題相互關聯、互為因果，涉及多種利益關系，政策目標不易達成共識，甚至相互沖突，問題的解決亦沒有標准的、單一的易行之道。如何有效地治理城市，實現城市治理現代化，是對城市管理者智慧和能力的考驗。

城市治理乃是運用政治、經濟、社會和行政多種手段管理一個城市的公共事務，解決公共問題，提供公共服務，從而最大限度地實現公共利益和人民福祉。城市要實現現代化，城市治理必須首先實現現代化，可以說現代化城市是城市治理現代化的結果。如何實現城市治理現代化？習近平同志在全國城市工作會議上提出了以人民為中心的城市治理觀，即“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民”。

以人民為中心的城市治理，確立了城市治理的核心價值，即以人為本。城市治理涉及許多領域，如形成秩序，防止沖突與暴力﹔對經濟和社會行為進行引導，促進公平和效率﹔促進城市全面發展，提升城市競爭力等。但是歸根到底，城市治理的核心在於以開放、透明、負責任、平等、高效並能滿足人民需求的方式，最大限度減少各種風險，實現城市繁榮和可持續發展，最終確保人民群眾各種權益的實現。

轉變城市治理體制機制。面對日益復雜、動態和多元的環境，城市治理必須變革體制機制，創新治理模式。在城市治理過程中，政府、市場和社會的力量各有其優勢，城市治理是三方互動管理的過程，主要是通過合作、協商確立共同目標，以共治方式實現對城市公共事務的管理。因此，要從傳統的政府單獨管理模式轉變到政府和社會共同治理的模式。政府要與民眾、企業共同配置各種資源，共同管理公共事務，共同解決城市發展面臨的問題。政府在城市治理中扮演著十分重要的角色，在提供公共產品和基礎性公共服務、穩定經濟和收入再分配、應對重大災難、防范和應對外部性風險等方面，有著不可替代的作用和能力。因此，政府必須展現充分的公開性和透明度、足夠的回應力和責任心，並通過良好的績效贏得公信力。政府應創造有利於社會發展的環境、有利於市場主體作用發揮的環境，使市民和市場主體真正參與到城市公共事務的決策和管理之中。

改變城市治理績效觀。傳統上，財富以及經濟績效一直被人們視為衡量一個社會、一個地區和城市發展水平的重要指標。客觀上說，財富指標並不能衡量人民對城市發展或自身生活質量的認可。經驗証明，對財富過度追求，可能削弱文化價值，破壞人際交往和諧，降低人們幸福感。因此，衡量城市治理的績效標准應更注重市民的獲得感、幸福感和滿意度。所謂市民獲得感指城市居民能夠真正從城市發展中獲得實實在在、看得見摸得著的實惠﹔所謂幸福感是普通市民如何看待其生活、生活環境以及生活品質的主觀感受，它是一種感性認知和社會評估的結合﹔所謂滿意度，是城市治理的目標、過程和產出結果滿足市民合理期待的程度。也就是說，城市治理績效的最終評判者是城市居民，要以人民高興不高興、滿意不滿意、答應不答應作為評價城市治理成果的標准。

重視市民的現代化。現代化不僅是器物的現代化、制度的現代化，更是人的現代化。城市治理的主體乃是城市居民，城市治理現代化重要的是市民現代化。現代城市治理需要具有更高素質的市民，他們能夠認同他們所居的國度、城市和社區，具有共同生活、共同創造、共同維護的意識﹔具有對公共事務的積極興趣，並為了共同利益和目的行使自己的權利、履行自己的義務，遵循法律和秩序規則，共同維護社會公序良俗﹔遇到意見沖突、利益沖突的時候，能夠以平等互重的態度，透過理性溝通和對話的方式達成共識、解決問題。通過現代市民的培育，發展具有人文關懷、充滿活力的城市。

（作者為中國人民大學教授）

三、城管執法何以不難（大家手筆）

城管執法難是我國現階段各種社會問題和矛盾在城市發展和管理領域的反映與呈現。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化發展。城鎮化使數以億計的農民進城轉化為市民，促進了消費，推動了經濟發展。

但如此多的農民以如此快的速度進城，加上城市中還有許多老市民，而城市的就業崗位有限，許多人就自謀生計，如開小飯店、小商店，或者在路邊擺攤、在居民樓前燒烤、在地鐵上賣唱。這種情況給城市秩序、治安和交通等帶來挑戰，城市特別是大中城市的政府不得不組織專門的城管執法隊伍加強城市管理，維護城市秩序。那些自謀生計的人經營不一定都遵守規則、秩序，他們中的一些人往往還不服從管理，甚至抵制和抗拒執法。而城管執法者為了維護城市秩序，對不服從管理甚至抵制、抗拒執法者也可能強行執法，一些地方甚至出現暴力執法、野蠻執法現象。這就導致城管執法難成為一個現實問題，影響了政府和人民群眾的關系，影響法治政府建設目標的實現。

如何破解城管執法難？總結我國國家治理、社會治理的理論與實踐，並借鑒國外城市管理經驗，破解城管執法難的關鍵在於以善治為目標，轉變執法方式。傳統的城管執法以“管”為本，注重追求維護管理秩序﹔在善治目標下應更加注重人的權利、福祉，實行多元參與協商，創造共同管理、共同生活的良好城市環境。

在管理目標上強調以人為本，注重增進管理相對人的權利、福祉。由於傳統管理模式過分注重追求秩序而忽視管理相對人的感受，對管理相對人權益的保護不夠，管理相對人往往不予配合，從而欲求秩序而不得，而導致管理目標難以實現。改變這種狀況，需要既維護管理相對人權利、福祉，又維護社會公共利益，要為實現這樣的雙贏目標而追求秩序。執法者應設身處地為管理相對人著想，解決他們的實際困難，這樣管理相對人自然會對執法予以配合，城市管理的目標也就更容易實現。

在管理主體上強調公眾參與，推進多元主體共治。城市治理主體應是多元的，不能是政府及相關部門單打獨斗，而要組織和動員廣大社會力量，如行業協會、社會團體、基層自治組織、社區組織、志願者組織以及管理相對人的組織等。創建良好治理環境，要找到最佳治理方案，最大限度調動管理相對人的積極性，以消除執法阻力。城管執法要履行治理責任，兼顧個人利益與公共利益，避免社會矛盾激化，防止發生群體性事件。

在管理方式上強調協商，選擇既能達到管理目標，又對管理相對人權益損害最小的解決方案。城市管理執法應貫徹行政法的兩項基本原則：一是正當法律程序原則﹔二是比例原則。正當法律程序原則要求行政主體對管理相對人做出行政行為時，應遵守相應法律程序，在能夠與管理相對人協商的領域，共同探討行為方案，甚至由雙方簽訂合同、協議，確定雙方各自的權利、義務。這與傳統的行政管理命令—服從原則比較，具有更多柔性，能夠更多地體現和尊重管理相對人的尊嚴，從而使執法可以更順利。比例原則要求行政主體實施行政行為，應當進行必要性、適當性和比例性分析，探討擬作出的行為對於實現相應行政目標是不是必需的，有沒有可替代的對管理相對人權益損害更小的方案。要盡可能找出能兼顧和平衡公益與私益、不同社會群體與不同社會階層利益、近期利益與長遠利益的較優方案，在此基礎上，進一步進行成本效益分析，盡量尋求成本較低而效益較高的方案。

在管理手段上強調規則，厘清雙方權利義務。法治在很大程度上是規則之治。無論執法主體、執法實施人員，還是管理相對人，都必須通過規則明確其行為邊界。就執法主體來說，必須通過法律、法規明確其職權、職責並公示其權力清單、責任清單，法定職責必須為，法無授權不可為。就執法實施人員來說，必須通過法律法規明確其執法資格、條件、權利、義務，使之既敢於執法，又不恣意濫權。就管理相對人來說，必須通過法律法規明確其行為的負面清單，凡是其不能實施的行為、不能進入的領域，均以法律法規或規章明令禁止，使之既敢於創業創新，又不侵害國家利益、公共利益和他人合法權益。

（作者為北京大學憲法與行政法研究中心主任）