“土地是農民的命根子，動一分一厘，都可能引發大糾紛，誰敢貿然打破延續幾十年的既定利益格局，去捅這個‘馬蜂窩’？”

但在廣東省清遠市，短短兩年，全市一半耕地完成置換整合，重新按戶連片發包。全市涉農矛盾糾紛不升反降。

同樣，誰都明白村庄內部公益事業是制約新農村建設的突出問題，都疾呼“沒有農村內部主體性力量的激發，農村改造和改變難以持久”，但提起稅費改革后農村公益事業興辦的難題，很多人還是直說頭疼——

“溝不挖到自家地頭，路不修到自家門口，就不參加籌資籌勞。隻要有一兩戶想搭便車，別的農戶肯定又把錢揣回兜裡。”

但在湖北省秭歸縣，村級公益事業卻已經風生水起：3年全縣農民自籌資金6200多萬元，新修公路1115條3688公裡。過去很多“一議就黃”的流產項目，如今村民“聚到一起一叨叨”，群策群力中便呱呱墜地。

地還是那片地，人還是那群人，曾經的“老大難”何以“難者亦易矣”？

一團亂麻，關鍵是找出線頭。清遠、秭歸雖然相隔千裡，但似乎心有靈犀，理出的“線頭”驚人相似：劃小村民自治單元，激發基層創造力與活力，讓農民自己創造自己的幸福生活。

這“線頭”，乍一看並不起眼：無非就是通過對自然村這一傳統資源的挖掘，在建制村以下開拓出村民自治的空間，讓“十幾公裡外的事”變為“家門口的事”，讓自治進入“微觀”和“細化”的具體層面。

然而，真正走進田間地頭細打量，確實非同尋常：不隨“合村並組”的大溜，以村民小組（村落）為自治單元的“微自治”探索，蘊含著農村基層治理現代化的現實課題。

大村庄的弱自治

“上面的剛性任務完不成，下面的自治事務就得緩一緩”

秭歸的“線頭”，是從王家橋村牽出來的。

九曲十八彎，山路盤旋，滿眼柑橘樹。地處三峽工程壩上庫首的秭歸縣是臍橙之鄉，王家橋村在當地名氣不小，是水田壩鄉數一數二的紅旗村。村黨總支書記、村委會主任向富柱當了三十來年村干部，治村有“幾把刷子”，但也有敗走麥城的時候。

這回讓他心力交瘁的，是一條小村道，從村南頭往北接通村部，區區2.4公裡。但它來頭不小。2012年，秭歸縣精品果園核心試驗示范區建設項目落戶王家橋，項目投資上千萬元，配套建設的這條路，由村委會牽頭實施，涉及幾個村民小組的78戶人。

“認了三個干媽，講了無數好話，3年磕磕絆絆修通1.7公裡，到現在還是條斷頭路！”向富柱脫口而出一首自創的順口溜：“過去修路要征地，每畝投資兩萬一，給了補償還扯皮，搞得不好堵挖機，抽調一個副書記，受了不少窩囊氣，至今問題沒理清。”

村民心裡都清楚，要脫貧，先修路。路是共同的利益訴求。山高坡陡，田間地頭不通路，採摘橙子就得一簍一簍地背回來，效率低、成本高，“人老體弱奈不何，請工一天一百多，賣斤橙子少一角”。

然而，面對政府項目“下村”，不少村民的第一反應不是如何參與，讓好事落地，而是“項目來了，就等政府發錢補償”。村民向昌鳳的話，道出一種普遍心態：“佔了我家地，砍了我家苗，能補4萬要8萬。你來做工作，讓我帶頭讓一讓，憑啥子？”

村委會專門雇了3位村民協助化解施工阻擾矛盾，並召集村民開過4次會，結果都是各說各話、吵吵鬧鬧，計劃中的最后幾百米不了了之。

為什麼群眾參與難組織、公益事業難辦成、社會服務難到位？王家橋村的斷頭路，引起前來調研的宜昌市、秭歸縣領導的深思。

“建制村治理單元偏大，隨著村民訴求多元化，利益協調難度加大。”秭歸縣民政局局長宋正榮分析說。2000年秭歸“合村並組”后，建制村地域范圍平均達到13平方公裡。同一個建制村裡，村落分布下起江邊、上至山頂，海拔落差1500米以上。山下種了柑橘的農戶想修路，山上普通的農戶則需要起碼的產業，“都是眼皮底下的事情最重要，對建制村范圍內的其他公共事務，村民關注度、共識度低。”

秭歸農村面臨的問題，廣東清遠干部感同身受。

清遠是山區農業大市，居住分散也是當地村庄的典型特征。“清遠最大的村，面積50多平方公裡，有71個自然村8000多人。”清遠市委副秘書長、市委農辦主任魯小鵬說，“有些村干部從當選到任期結束，有村民連面都沒見過。”

2012年，葛長偉就任清遠市委書記后，大半年裡跑遍全市85個鄉鎮、200多個村庄調研，梳理了當地村民自治效果不明顯、農村不穩定因素較多等六大問題，“這些問題，最終都匯集成一個：農民組織化程度低。”

在秭歸，村民同建制村之間還有“土地屬於集體”的聯系紐帶﹔而在清遠，90%以上的村庄，集體資產和經濟事務都掌握在村民小組或自然村一級，缺乏共同利益，就沒有參與動力。清遠市委副書記黃兆芬說，產權與治權脫離，村委會很難把沒有資產、利益關聯的村民統一起來達成一致行動，自治功能就有“懸空”之虞。

“行政與自治功能沖突。”在魯小鵬看來，這是不少地方“農民個體化”、自治難落地的症結所在。

在清遠市陽山縣黎埠鎮魯塘村，村支書肖裕捋了捋，村干部要承擔“各類業務報表按時上報”等130多項職責服務事項。

“村一級承擔的任務中，哪些屬於‘行政化’工作，哪些屬於‘自治’事務，說實話，還真不容易搞清楚。”秭歸縣水田壩鄉黨委書記廖厚坤說，我國政府機構設置到鄉一級，村委會屬於自治組織，但各級任務落實不能沒有“腳”，“上面千條線”最終還是要落在村干部“下面一根針”。

宜昌市有關部門去年開展的一項調研顯示，秭歸縣茅坪鎮陳家壩村要承辦縣和鎮兩級16個部門的41項工作。當年上半年，村干部先后完成新農保新農合費用收繳、商業保險、企業普查、殘疾人普查、低保復查、計劃生育檢查、地名普查等10多項事務性工作，佔了2/3的時間和精力。面對村干部的忙與累，調查顯示，有30%的村民認為村委會是鎮政府的“代辦所”、村干部是鎮政府的“腿和腳”。有村民說：“村干部是忙，但不是為我們忙，是在為上面忙。”

一邊是每村3到5名的村干部職數，一邊承擔著不下百余項的行政事務，村委會行政化問題凸顯。一些村干部表示：“上面的剛性任務完不成，下面的自治事務就得緩一緩。”“村干部辛苦跑斷了腿，堵不住百姓埋怨的嘴。”

葛長偉坦言，從清遠的情況看，以建制村為單元的基層治理模式，已難以適應農村發展和社會治理需要。

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