小村落的新變局

重構鄉村共同體，讓村民自治從“十幾公裡外的事”變為“家門口的事”

清遠的“線頭”，是從葉屋村牽出來的。

葉屋是英德市石牯塘鎮螢火村一個偏遠自然村，35戶人家，同宗同源都姓葉。

這裡曾幾近凋敝，村民大半外出務工，撂荒耕地50多畝﹔如今，機耕路四通八達，耕地、魚塘連片，外出打工的村民基本回來了，連“瘦田”都爭著要。人均年收入從2009年的3000余元，跨越到2015年的3萬多元。

葉屋蝶變，關鍵是村中“傳奇人物”葉時通和以他為首的村民理事會。

葉時通50多歲，雖隻有初中學歷，但腦子活。1998年，他拿自家的4畝良田跟別人換了7畝地下滲水的差地。笑話他“傻”的村民，很快瞠目結舌——原本分成12塊的碎地連成一整片，葉時通挖了兩口大魚塘，周邊養上豬，頭一年就淨掙4萬元。

愛折騰的葉時通又“異想天開”，打起全村土地的主意：“把分散經營的土地整合后統一丈量，再重新調整分配給村民。”

這主意並非不接地氣。1981年葉屋將集體土地按照質量平均分給農戶，戶均10.6畝，有11處地塊。當時村內最大的一塊連片耕地也不過5畝。地塊小，這家種菜一打藥，旁邊種桑養蠶的就深受影響。

這主意卻又真不接地氣。盡管當了多年村民小組長，口碑好、威信高，可好幾年的村民大會上，無論他如何“舌燦蓮花”，終是應者寥寥。一涉及切身利益，誰都怕自己吃虧。

“撞了南牆”，葉時通也不回頭。他想過找村干部出面做工作。但螢火村一共有22個村民小組，5名村干部忙得無暇顧及，更有顧慮：“村干部分屬不同村民小組，不同姓，葉屋村民對同姓的葉時通都不完全信任，外姓村干部就更沒辦法插手了。”

螢火村黨總支書記李錦都記得，之前村“兩委”曾想在葉屋修條路，勸村民讓一些地，被一口拒絕：“你們村干部是不是‘進水’（貪污）。現在搞建設，你們又有‘水’進了。”

一個籬笆三個樁，一個好漢三個幫。葉時通組織召開村民代表大會，選舉產生村內同族各房、有影響的5名代表，成立葉屋村民理事會，推行土地整合。葉時通被推選為理事長。

打親情牌，各個擊破，“理事”話事，就是不一樣。2009年開春，一場全村總動員的土地互換調整在葉屋推開。

但整合遠比預想的艱難，丈量過程中，有動搖反復的，甚至有揚言砍人的。“要想不打起來，先得自己站出來。”葉時通率先將剛投資2萬多元建好的3畝魚塘交給村民小組。

組織了30多次村民大會，歷經無數次爭吵場面，葉時通與村民理事會成員一起，終於在2010年春完成全村土地整合，徹底解決了困擾村子30多年的土地細碎化問題。

葉屋的草根創新，讓清遠市委清楚地看到了調動農民積極性、主體性、參與性，提高農民組織化程度的突破口。葛長偉說，在一個村民小組，很多村民都屬同一個家族宗族，血緣關系、利益聯系緊密。村民理事會組織群眾協商，解決自己面臨的問題，黨委、政府再加以引導，比自上而下去推動效果要好得多。

2012年底開始，在不斷吸收葉屋等村首創經驗的基礎上，清遠市委市政府相繼出台“2+7”系列改革配套文件，力推黨組織建設、村民自治、農村公共服務“三個重心下移”，探索以村民小組（自然村）為自治單元的農村基層治理體系。黨組織的設置，也由“鎮黨委—村黨支部”，調整為“鎮黨委—黨總支—黨支部”，支部建到自然村一級，激活了黨組織的“神經末梢”。

村民自治“下移”至村民小組（自然村），以自然村為單元選舉成立村民理事會16412個。同時，以3個鎮為試點，探索開展以村民小組或自然村為自治單元，成立村民委員會，重構鄉村共同體：將現行的“鎮—村（建制村）—村民小組”調整為“鎮—片區—村（原村民小組、自然村）”，下沉后的村委會不承擔行政化事務，集中精力做好自治工作，在原建制村（改革后稱片區）建立村級社會綜合服務站，人員主要由原村“兩委”成員擔任，解決服務群眾“最后一公裡”問題。

與清遠改革遙相呼應，秭歸自2012年開始，總結王家橋村民自發創造的經驗，在全縣范圍開展“幸福村落”創建活動，探索在保留村民委員會管理框架的前提下，創新設計農村治理組織構架。

按照“地域相近、產業趨同、利益相通、群眾自願、規模適度”等原則，全縣186個建制村的1511個村民小組，被劃分為2055個村落。每個村落規模在30到50戶、1到2平方公裡范圍。

在村落治理的組織體系上，實行“雙線運行”，即“村黨總支（支部）—村落黨小組—黨員”為主的黨的基層組織體系，以“村委會—村落理事會—農戶”為軸線的村落群眾自治體系。村落理事會因需設職，因職選人，設立理事長、張羅員、調解員、監督員等“一長八員”。他們由村民以無記名投票的方式產生，屬社會組織成員，以義務方式履職。

“大單元”變身“小范圍”，自治下沉，前路如何？

微改革的大效應

讓群眾說服群眾，讓群眾帶動群眾，政府歸位、自治到位

同樣是王家橋村，同樣是修路，境遇迥異。

過去，國家投資，工程沒動，征地先補償村民50多萬元，最終3年修了條1.7公裡的斷頭路。如今，不向政府要一分錢補償，村民佔地互調、砍樹互補、資金自籌，3年修了7條、12公裡果園路。

建制村失靈的地方，在自然村咋就靈了？面對我們的困惑，向富柱與王功勛相視一笑。王功勛是王家橋村第七村落理事會的幫扶員兼宣傳員。

“向書記他們鄉村干部能做的，我們群眾代表做不了﹔但有時我們群眾代表能做的，向書記他們水平再高也未必做得了。”王功勛哈哈一笑，講起了故事。

商量自籌資金修柑橘果園路之初，王功勛組織26戶村民開了七八次會，最后一個“釘子戶”終於簽字同意。不曾想，第二天他又變卦了，要求提高補償。

“既然你不出錢不出工，那麼路修好之后你不能用！”王功勛撂了“狠話”。

路照修，只是路線變了，繞開“釘子戶”家果園。這下他急了，登門來找王功勛。輪到王功勛“擺譜”了，“我跟他說，這事是當時所有村落群眾決定的，我不能擅自更改，你要想加入得去找大家伙兒說。”他隻好挨家挨戶上門求情。“大家鄉裡鄉親的，低頭不見抬頭見，最后補繳修路款后還是讓他加入了。”

王功勛說，村民之間都是熟人，沾親帶故，互相間有約束，所以理事會能制定一些土政策或土辦法，做成以前村干部鄉干部想做卻做不成的事。

“公益事業好辦、社會風氣好轉、干部工作好做。”秭歸縣委書記盧輝認為，凝聚村落的自治力量，改進自治方式，讓農村基層治理更上一層樓。在村落理事會，充分繼承傳統鄉村治理的合理內核，一批能人、賢人、明白人、熱心人脫穎而出，全縣一支超萬人的隊伍參與鄉村治理，極大改變了過去光靠700多名村干部撐著的局面。

秭歸縣民政局工作人員李林修講的一件小事讓我們印象頗深。九畹溪鎮界埡村第十一村落，李某張某兩家因山林四界鬧了20多年矛盾，打罵鬧斗，甚至動過刀。鎮派出所、司法所、村委會多次調解，都沒成。“以村委會為大單元的村民自治，大道理好解決，小問題特別是涉及微觀層面的問題難以協調。”

成立村落理事會以后，調解員主動站了出來，拿出自家20多年以前分地時的四至記錄，當面鑼對面鼓地指出了兩家土地面積大小，想佔別人土地的張某自知理虧，就此罷手。調解員的妻子擔心得罪張某，埋怨他多管閑事。“你比哪個夯實些？”“不是我充夯實，既然大家把我選出來，說明信任我，我必須主持公道！”

自治單元下沉，產生的“化學反應”連鎖變化，讓一些基層干部始料未及。

現任清遠市人大常委會副主任的伍文超，不久前從陽山縣委書記任上提拔上來。陽山2014年開展農村土地承包經營權確權登記頒証試點，心直口快的伍文超對市裡“先整合再確權”的要求直接“抗議”：“這個事要是領導不怕上訪，就能搞成功，怕上訪就成不了！”他的想法和當時大多數干部一樣，認為土地互換整合沒有國家法規的支持，不能強制實行，難度“比計劃生育還要大”。

硬著頭皮接下來后，伍文超到幾個村住了一段時間，與農民一戶戶談，發現群眾對土地整合其實是歡迎的，關鍵是要轉變“上對下”的工作思路。“黨委政府不大包大攬，充分發揮村黨建和村民自治重心下移的作用，讓群眾說服群眾，讓群眾帶動群眾。”伍文超心裡逐漸有底。

剛開始，江建青心中也沒底。他是陽山黎埠鎮升平村前鋒、四新、聯合3個村民小組選出的村民理事會理事長。接到村裡土地置換整合的求援電話，他放下在外地的工程專程返鄉。召開16次村民會議，換位思考鄉親們的所需所求和擔憂，做通自家5兄弟的工作，一起認領了最邊遠的土地，175戶耕作的254畝384塊土地終於被置換整合為175塊，5個村連片實現“一戶一地”。

目前，陽山縣2918個經濟社同意展開土地整合，其中1639個經濟社已整合土地面積18萬畝，佔二輪承包土地總面積的62%。土地實現“由碎到整”，全過程做到“零上訪”。

“老百姓有老百姓的辦法。”清遠英德市九龍鎮黨委書記黃永晨也坦言自己“受了一回教育”。

汕昆高速清遠段建設征地，涉及英德市九龍鎮7個村52個村民小組共1758畝。去年7月一開動員會，黃永晨傻眼了：期限是40天。擱以往，要在這麼短時間裡順利征下這麼多地，不出矛盾糾紛不可想象。2005年市裡搞一條航道疏浚工程，為征地補償吵吵鬧鬧至今還沒完全解決。

“現在跟10年前大不同，有村民理事會了。”這回，黃永晨並沒急於進村量地數青苗，而是制作了一份委托書，發到各村各家各戶，由他們簽字委托村民理事會做征地補償的全權代表。一個星期后，52個村民小組全都簽了回來。

接著，鎮裡又召集各村理事會代表200多人，與鎮政府干部組成工作小組。白天到田地，當著村民面現場點青苗、量土地，戶主當場畫押確認﹔晚上加班匯總，制成表格次日張榜公布。不到兩星期時間，征地全部搞完。如今汕昆高速清遠段已進場施工5個多月，沒有收到一宗相關投訴。

“以往基層很多矛盾的產生，與政府自上而下大包大攬的管理與供給方式有關。政府一竿子插太深，影響了農民自我管理、自我服務的積極性。政府能力也是有限的，不可能什麼都管得好，有時就費力不討好。”清遠市委農辦副主任賴志軍深有感觸。

賴志軍曾任英德市西牛鎮黨委書記。作為清遠全市3個試點鎮之一，西牛鎮探索將村委會職能下沉到自然村，推動行政與自治職能分離，農村矛盾糾紛隨之得到有效化解，以往有名的“上訪鎮”，如今基本保持“零上訪”。這一局面的扭轉，賴志軍歸結為“政府歸位、自治到位”。

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