專家吁成立預防腐敗署：歸人大領導 民主黨派參與

□建立“預防腐敗署”，最大特點就是具有了相對獨立性

　　□紀檢監察機關辦案的相對獨立性在增強

　　□減少“法外”因素對具體案件公正審判的影響

　　中央明確提出要“把反腐敗斗爭放在更加突出的位置”，必須從國家戰略和頂層設計的角度思考治理腐敗問題，從體制機制上探索遏制腐敗的對策。因此，在哪些方面需要改革和完善體制機制中的不足與缺陷，特別是體制設計、機制運行的構建思路是重中之重。

　　建議成立獨立的“預防腐敗署”

　　國內大多數研究廉政建設的專家普遍認為，國內反腐職能部門與國外以及香港等地區廉政部門相比，最大的差異在於獨立性。如果成立“預防腐敗署”的最大特點就是具有了相對獨立性，有別於國外和香港地區的廉政公署，它不具有偵查手段，但它應具有一定的調查權，由人大授權，歸屬於人大直接領導，對人大負責，是人大防腐的辦事機構。由執政黨和民主黨派組成，分工上由執政黨負責，民主黨派參與﹔機構人員不擔任黨政機關任何職務﹔其職責是搜集和掌握信息並向紀委監察審計部門提供真實可靠的信息。

　　從當前反腐敗斗爭的形勢看，加強機構重新設計、職責清晰劃分、功能准確定位十分必要。2009年2月，中紀委提出要在條件成熟的省區市成立預防腐敗局。甘肅率先成立。此后上海、湖南、河北、河南、四川、寧夏、北京相繼成立。按中央規定，國家預防腐敗局列入國務院直屬機構序列，在監察部加挂牌子，局長由監察部長兼任。下設辦公室，其職責由中紀委監察部預防腐敗室承擔。地方局長均由當地紀委副書記或監察廳長兼職。由此可以看出，這樣的設計還是在老框框中徘徊，預防腐敗局不是獨立的機構，是機構設置的重疊，因而難以起到“預防”的作用。

　　成立相對獨立的“預防腐敗署”是建立執政權之外的監督權體制。它屬於人民監督范疇，是實現人民監督的機構，是變同體監督為異體監督，對於執政黨來說是有益的，可以規避許多體制內妨礙懲治腐敗因素的影響。遵循中共主導、各民主黨派參加的原則，是一個非黨非政性質的防腐機構，利用民眾的各種個人信息和公開信息，對黨員干部進行職務廉潔性監督。機構中一切工作人員凡是執政黨的由紀檢委監督，非執政黨的接受檢察院監督。總之，它重在防。

　　保証紀檢監察機關履職獨立性

　　目前紀檢監察機關履行監督職責遇到的主要問題就是缺乏相對獨立性。2014年6月中共中央政治局通過的《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，深化黨的紀律檢查體制改革，明確黨委的主體責任和紀委監督責任。

　　“在同級黨委領導下進行工作”的模式，自1978年重建中紀委后沿用下來。1980年時任紀委書記的陳雲就發現其弊端，一些地方黨委要求紀委把當地干部的違法案件壓而不查、不報。對此陳雲建議，紀委“受同級黨委和上級紀委雙重領導，以同級黨委領導為主”，地方各級紀委人員的任免要征求上級紀委的建議，建議得到中央批准。可是“以同級黨委領導為主”的模式在一些地方演變成了“查案以同級黨委領導為主”的模式。不少地方紀檢監察部門發現重大案件或查辦重大案件，都必須先向同級黨委報告，在得到黨委同意后才能初核和查辦。如果黨委對發現的案件和查辦的態度不表態，甚至壓而不辦，那麼案件的查處隻能擱置。這種情況下，紀檢人員是“站得住的頂不住，頂得住的站不住”。這就暴露出體制內監督最大的缺陷在於缺乏相對獨立性。

　　十八大以來，出現“查案以上級紀委為主”的變化。中紀委監察部在發布江西副省長姚木根嚴重違紀違法被查處的當天，江西省委機關報發了一篇署名“省人民政府副省長姚木根”的文章。這種“地方不知情”的查案方式的變化，體現紀檢監察機關辦案的相對獨立性在增強。目前，南京市委率先頒布了《關於落實黨風廉政建設黨委主體責任、紀委監督責任的實施辦法(試行)》中規定，黨委主體責任：包括加強組織領導、加強督促檢查、選好管好干部、抓好作風建設、領導和支持查辦案件、深入推進源頭治理、強化權力制約和監督、嚴格責任制考核、加強黨內監督、支持和配合上級巡視工作等，要求各級黨委必須“領導和支持查辦案件”。紀委監督責任包括：維護黨的紀律、加強對作風建設情況的監督檢查、查處違紀違法案件、發揮黨內監督專門機關作用、加強反腐倡廉制度建設等。對群眾舉報領導干部輕微違反廉潔自律規定等不構成違法違紀的問題也作出相應的規定，實施“信訪監督雙公開”：紀委在一定范圍內公開舉報內容和信訪監督結果。

　　充分發揮司法機關治腐作用

　　我國司法實踐中，普遍存在司法行政化、法官和司法機關依法查辦腐敗案件中如何保証依法獨立辦案的問題。

　　要充分發揮司法機關依法查處和治理腐敗行為的作用，必須加強法官依法審理、依律定罪的職權，制定和完善有關任何組織和個人不得干涉法官和司法機關依法獨立辦案、審理、定罪的具體法律條文﹔同時制定司法機關在把案件偵查、審理的完整証據材料報上級司法機關的同時，報當地黨政機關和聽取主要領導人的意見，以上級司法機關為主的相關法律制度。這可在《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的基礎上，制定反腐敗方面的立法中加以確定。這既可以通過法律形式規避黨政干部涉司法之嫌，也不會削弱黨政對司法工作的領導，而可以減少“法外”因素對具體案件公正審判的影響。

　　綜上所述，如果組建一個由預防腐敗署、紀檢監察機關、司法機關構成的預防與懲治腐敗完整體系，充分發揮結構科學、運行規范、監督有效的功能，形成一個能夠保証各職能機關各負其責、相對獨立、依法治理的運行方式，是從頂層設計和國家發展戰略考慮反腐倡廉建設，是破除體制機制障礙的新思考，是我們黨跳出歷史周期律支配的新路徑。

　　(元躍旗 作者單位：北京市委黨校)

(來源:檢察日報)