“現代國家治理”與房地產稅制的構建

    在《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》這一重要文件中，筆者認為，有一個非常值得我們深入領會的“現代國家治理”理念，具體表述為“國家治理體系和治理能力的現代化”。這個理念合乎邏輯地連結著文件中幾次出現的“構建現代市場體系”的制度建設要求，而它又進一步連結到“建立現代財政制度”的制度建設要求。這樣的一個邏輯鏈接，實際上是在十八大確立的“五位一體”全面改革取向之下非常鮮明的一種歷史性的“承前啟后”。如果說“承前”，一直可以追溯到中國面臨“三千年未有之變局”以來如何擺脫落后挨打悲慘境地的“振興中華”的訴求——這是一種現代化的訴求﹔在上個世紀中華人民共和國成立之后，在六十年代、七十年代，都曾經明確地表述過“四個現代化”的思路﹔而在改革開放新時期開始的起點上，是鄧小平同志明確地勾畫了“三步走”現代化戰略目標。如今我們已成功地進入其“第三步”的歷史階段，在“承前”的這樣一個視野之下，在這次全會上，已經凝煉出順理成章且足以“啟后”的“現代國家治理”的理念。它的“啟后”，就在於連接著我們無法回避的攻堅克難的配套改革任務，隻有通過改革釋放制度紅利，才能夠激發其他的一系列的城鎮化紅利、科技創新紅利、社會管理紅利等等，對沖勞動力成本上升，人口紅利即將迅速消失、投資邊際收益率出現遞減等經濟下行因素，從而才能夠繼續“大踏步地跟上時代”，實現現代化偉大民族復興“中國夢”的宏偉願景。

    那麼，非常值得注意的是，“以政控財、以財行政”的財政，在這個邏輯鏈條裡面，又已由《決定》表述為“國家治理的基礎和重要支柱”。學理上講，財政處理的是公共資源配置問題，它必然拉動著、影響著整體資源配置。我們的市場體系的現代化，在《決定》中與市場經濟目標模式相匹配而明確地表述為“使市場在資源配置中起決定性作用”，那麼，財政的基礎和支柱作用就是要服務於現代市場體系，最大限度地發揮市場的正面效應，同時輔助性地彌補市場失靈。所謂“國家治理”，不等同於過去強調的自上而下的“調控”、“管理”，其中有組織，也有自組織﹔有調控，也有自調控﹔有管理，也有自管理——所強調的是一套制度安排和機制聯結，意在包容和發揮各種主體的潛力形成最大的活力與可持續性。而財政自己，它在具體管理表現形式上的預算的收支，是體現國家政權體系活動的范圍、方向、重點和政策要領，它必須首先在自己制度體系的安排層面，處理好政府和市場與作為市場主體的企業、中央和地方、公共權力體系和公民這三大基本的經濟社會關系，即“以政控財，以財行政”的財政分配，要使政府既不越位又不缺位，在市場發揮決定性資源配置作用的同時，來發揮政府應該發揮的維護社會公平正義、讓市場主體在公平競爭中釋放活力、彌補市場失靈、扶助弱勢群體、優化收入分配等作用，來促進社會和諧和長治久安。

    在如上所述這樣一套邏輯鏈接之下，我們實質性地推進財稅體制改革和配套改革，攻堅克難，目標就是要按照在《決定》中明確提出的，要在2020年全面小康這個階段性目標實現的同時，在配套改革方面取得“決定性成果”，我認為這就是十八屆三中全會精神的總目標、主旋律。

    顯然，在這個主旋律之下覆蓋的財稅改革這一重要的配套改革組成部分，也必須解決一個如何積極構建現代稅制的問題。那麼，也就需要在財稅體制改革的邏輯鏈接之下，重點地研討我國下一階段房地產稅制改革方面無可回避的改革攻堅任務。

    《決定》中有一句話，非常簡要地表述為“加快房地產稅立法並適時推進改革”。我作為研究者，試把個人的解讀意見作出概括。我認為應該從如下幾個要點來領會這一句提綱挈領的表述：

    第一，完善立法是現代國家治理和現代財政制度的根本特征之一，隻有加快立法，才能適應我們國家在現階段深化改革與經濟社會發展的客觀要求。

    第二，對這裡所說的“加快房地產稅立法”中的“房地產稅”，我認為應該作一種廣義的理解：它不僅僅指在上海、重慶兩地已經做出改革試點的房產稅，從廣義上說，和房地產相關的各種稅都可以包括在內。中國現在實際開征的18種稅裡面，排列起來，與房地產相關的就有11種。實際上，在這個關於“房地產稅”的通盤考慮中，我認為，還必須涉及在整個不動產開發、交易、保有全鏈條中各個環節的各種稅之外的費，都要納入視野，加以整合。這些稅費，怎麼樣合理化，必然要求有一個通盤協調的整合，從土地開發，到開發中間各個市場主體介入之后提供出來的成品的交易，再到交易以后的保有，所有的稅費都應在全面改革審視之下做合理協調。這樣的通盤考慮，是對應於稅費體系的構建和完善。如，上海、重慶兩地試點的房產稅，就是要從無到有地在中國把這個鏈條中間的不動產（包括消費住房的保有環節）應該形成的稅收調節制度框架先建立起來。

    第三，對“立法”，我認為需要做一種動態的理解和把握。我們國家現在具體開征的18種稅，具體有“法”的形式的隻有3種。其實，逐一看起來，有了稱作“法”的稅種，對它的“法”的成熟性和嚴肅性往往也是難以做出較高評價的。如個人所得稅，是在上世紀八十年代初建立的：改革開放以后，大批的外國專家涌入，你不征他的個人所得稅，他回到自己的本國要完稅，既然有作為國際慣例的雙邊稅收協調機制，我們當然是肥水不應該流入外人田，應該按照國際慣例在自己的本土上對這些人征稅，於是就要提出盡快通過立法確立個人所得稅這樣一個具體的改革任務。但是，個人所得稅演變至今，還不夠成熟，還需進一步修訂，我們必須在這方面有一個理性的求實的認識。所以，回到中國法規體系的現狀，要看到另外一個角度，就是我們現在所說的立法，它實際的涵蓋面，絕對不是隻覆蓋到稱為“法”的這些規則，它實際上是從法覆蓋到法下面更低層級的條例、暫行條例，一直到官方確定的紅頭文件——白紙黑字的規則，它們都是中國現階段上法規體系的組成部分。我們兩地房產稅改革的試點，之所以並不違法，就是因為有這樣一個法規體系和授權鏈條。

    “萬事開頭難”，敢為天下先的改革更是不容易，那麼這種加快立法，實際上就必須和另外一個我們這次在《決定》中仍然看到、明確鼓勵的“先行先試”，繼續鼓勵“摸著石頭過河”這個取向上的改革，形成聯動關系。加快立法和繼續先行先試並不是互相排斥的關系，需要形成一個合理互動的關系。所以，我認為在對“立法”需要做動態理解和把握的情況之下，實際包含的一個精神實質，就是我們還是特別需要援引鄧小平同志的改革智慧，在一些存在明顯爭議的改革事項上面，必須給出試和闖的彈性空間。鄧小平同志當年強調：看准一個方向，改革要大膽地試、大膽地闖。現實生活中，我們已經注意到其實是很難大膽的。現在進入改革深水區后，怎麼樣給出繼續試和闖的空間，是非常重要的一個改革要領，我們必須注意在深水區“穩中求進”的問題，必須注意在這裡面“防范風險”的問題，但是，不給試和闖的彈性空間，立法往往就會流於空談。在這個方面的辯証法，還是要回到鄧小平同志的改革智慧上面，掌握它的精神實質——雖然在新的階段性的要領上，我們必須要把握“更加審慎”的特征。

    所以，在立法層面，筆者認為，簡要地說，對加快立法和繼續鼓勵先行先試，不能做互相排斥的理解，必須很務實地考慮到中國這個動態演進的立法過程。如在兩地試點和適時擴大試點范圍的房產稅實踐基礎上，有可能先從現在的紅頭文件向暫行條例或者條例來提升，而很難設想，一下子把這麼多的稅都按照“法”由全國人大牽頭來形成正規的文本，審批之后全國一起實行。這樣理想化的“一步到位”狀態，在現實生活中間是難以企及的。我們對這種動態推進的、由低層向高層提升的立法過程，需要更加注重、更加積極地推進。

    第四，筆者認為，在全面改革取向下，在爭取使房地產這個我國城鎮化過程中的支柱性業界更健康地在市場經濟通盤發展中發揮它應有作用的過程中，我們既要把握大的方向，掌握好基本趨勢和基本邏輯，又要注重國情、階段的特點，注重務實可行。中國人一向推崇“明道取勢”，就是要對客觀趨勢和基本邏輯首先有一個非常清醒的正確的判斷——當下的全面改革新階段中，構建讓市場在資源配置中起決定性作用的現代市場體系，是現代國家治理必須完成的改革攻堅任務，在這樣一個基本依據之上，要注意這裡所談的房地產市場有它的特殊性，就是要在住房“保障軌”上得到有效供給的同時，才能在“市場軌”上得到健全的發展，但是大的改革方向是以經濟手段為主調控房地產市場，即大的趨勢是這個經濟手段裡必須包括現代稅制，包括現代稅制裡的直接稅——房地產稅。那麼，在“明道取勢”的同時，我們必須又要務實可行，要講“精術致用”。也就是說需要推進的這套房地產稅改革方案，它必須帶有什麼樣的務實特征？在大家都關心的兩地試點、保有環節的房產稅這個方面，我覺得至少可以提出如下幾點：

    第一，需要清醒地看到改革的方向已經確定。雖然有爭議和不同意見，但筆者認為此項改革已“箭在弦上”，“要特別地慎重”。那麼，在慎重取向下我想提出的第二點，就是在可以預見的歷史階段之內，中國的這個稅制建設，即住房保有環節從無到有要建立的一個直接稅——財產稅（名稱也可能是房地產稅、或不動產稅等），應該是堅持“調節高端”的原則，而不能夠簡單照搬美國那種“普遍征收”模式。怎麼調節高端？這就要說到第三點，應該鼓勵更多的開明的理性的討論。如在這方面所必須澄清的法理依據問題、允許各地有差異性的問題，等等，都力求得到實事求是的中肯的分析闡明之后，具體界限的把握還必須在技術路線方面允許大家發表不同的意見：是第一套房算作免稅的對象？還是人均一定標准作為免稅對象？獨立別墅是重慶的試點方案所涉及的單獨處理的存量，但給出180平米的起征點，我認為這就是調節高端要領的具體化設計。這種具體數量的設計，改革推行中對各地並不應要求千篇一律，因為各地在地方稅概念之下是應該給出有彈性的選擇空間的，但是它們方案設計的內核卻是有共性的。有了這樣一些理性討論之后，我認為應該在凝聚基本社會共識的基礎上，抓住漸進動態過程，優化立法，推進改革攻堅程序，力求深化改革不動搖不放鬆不虛飄——這是我們整個社會、全體人民群眾，經受走向現代國家的歷史性考驗所必須面對的改革任務。

（選自《中國經濟社會論壇》雜志2014年第3期)