落實食品召回制度保護消費者合法權益

“蔬菜傍農藥，陳米著靚妝，面粉兌尿素，海鮮泡甲醛，硫磺熏銀耳，激素喂甲魚，火鍋添罌粟，礦油噴餅干。”這是民間對食品安全事件頻發的無奈調侃。毋庸諱言，雖然我國不斷加大食品安全監管力度，把打擊制售假冒偽劣食品等違法犯罪活動作為規范市場秩序的重點，但“從農田到餐桌”的食品產業鏈條中卻依然存在著不少的問題。

食品安全問題的危害

我國農產品濫用違禁農藥、獸藥、有害添加劑未得到有效遏制，殘留超標問題突出。目前在我國1200條河流中，850條江河受到不同程度的污染，130多個湖泊和近海區域都不同程度地存在富營養化問題，畜禽養殖業環境嚴重污染造成的包括動物疫病和人畜共患性疾病等生物性危害日益突出。

在食品生產加工領域則表現為食品生產單位多、小、散、亂。100多百萬食品生產單位約70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具備生產合格食品的必備條件﹔小企業、小作坊加工設備落后、從業人員素質低，管理制度和生產標准形同虛設，摻雜使假、以次充好、濫用添加劑、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等情況相當普遍。

在阜陽奶粉、龍口粉絲和四川泡菜等食品安全案件被陸續曝光之后，日本、美國等國家和香港、澳門等地區相繼採取設限措施，使我國食品出口遭到挫折。出口食品被扣留或退貨不僅使我國蒙受了巨大的經濟損失，更使我國食品在國際上喪失了良好的信譽。它們會轉向其他國家尋求進口源，或者對我國產品提出更為嚴格的要求，在進口我國產品時加強更多方面的檢驗，這些都直接影響了我國出口食品的貿易往來。

面對相繼出現的食品安全問題，我國政府對食品安全的整治力度也在不斷的加大，相繼出台了《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國消費者權益保護法》、《中華人民共和國農產品質量安全法》、《中華人民共和國食品衛生法》﹔《國務院關於加強食品等產品安全監督管理的特別規定》、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法實施條例》﹔《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則(試行)》、《食品添加劑衛生管理辦法》等一系列的法律法規和部門規章制度。2007年8月17日國務院新聞辦公室發布了《中國的食品質量安全狀況》白皮書，為保障食品安全、提升質量水平、規范進出口食品貿易秩序提供了堅實的基礎和良好的環境。

在此背景下，國家質量監督檢驗檢疫總局於2007年8月31日發布第98號令，公布並正式實施了我國的《食品召回管理規定》就顯得特別及時。管理規定主要內容包括食品召回的管理體制、食品安全信息管理、食品安全危害調查和評估、食品召回的實施及法律責任等。這一規定的出台為規范我國不安全食品的召回提供了制度保障，必將強化食品生產者的質量安全管理意識，提高食品加工制作水平和產品質量安全水平，是我國政府重視食品安全的又一項重要舉措。2011年對2007版的食品召回規定又作了修訂，沒了“換貨”的說法，取而代之的是不符合食品安全標准的均要召回。

關於食品召回制度

食品召回制度是指食品的生產商、進口商或經銷商在獲悉其生產、進口或經銷的食品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時，依法向政府部門報告、及時通知消費者，並從市場和消費者手中收回問題食品，並採取更換、賠償等積極有效補救措施，以消除缺陷食品危害的制度。

20世紀80年代，發達國家和地區為了消除或減少食品安全惡性事件的發生，先后根據各國的國情建立了不同類型的食品安全管理體制，特別是美國、英國、歐盟、加拿大、德國、澳大利亞、新西蘭等歐美國家，食品召回制度已成為處理食品安全事件的重要措施之一。以美國為例，食品召回是在政府職能部門監管下實施的強制行為，依照FSIS（農業部食品安全檢疫局）和FDA（食品和藥品管理局）的要求，依據《聯邦肉產品檢驗法》（FMIA）、《禽產品檢驗法》(PPIA)、《食品、藥品及化妝品法》(FDCA)及《消費者產品安全法》（CPSA）等法律來進行的操作的，政府對市場經濟進行管理而沒有代替企業做決策，很好地鼓勵了企業的自律行為。

落實食品召回制度的政策建議

因為在產品銷售和售后服務、質量問題處理等環節上,消費者與企業之間存在很大程度的信息和地位的不對稱,而由政府對缺陷食品召回進行管理具有社會成本低、主動性強、管理覆蓋面廣、介入時間快、方式靈活多樣等特點,除行政懲戒外,還可起到監督、促進等作用。因此在缺陷食品的發現及對缺陷食品進行召回的過程中,需要我國政府部門發揮作用。筆者認為，主要應採取以下幾方面措施：

加快食品安全標准體系和檢測體系的建設。首先，應加快食品安全標准的修訂。食品召回制度的實施, 需要一套完善的食品安全標准,作為判定是不是問題食品的依據。目前國際通行的食品安全的標准是CAC,它是聯合國糧農組織237種食品的檢測標准和41個衛生安全標准,對158種農藥、54種獸藥、1005種添加劑和25種食品污染物進行了評估,一共有8000個左右與食品相關的標准。包括農藥、獸藥殘留物限量標准、添加劑標准、各種污染物限量標准、輻照污染標准、感官、品質檢驗標准、檢測分析方法標准、取制樣技術設備標准、以及檢驗數據的處理准則等。我國的標准化工作還比較落后。發達國家標准平均3-5年修訂一次，而我國食品安全標准平均標齡12年，二十幾年沒有修訂的標准也有，標准老化問題突出。筆者建議由政府牽頭對各部門已經制定的各種標准進行清理,在保証彼此協調的前提下由相關部門制定其負責范圍內的標准體系並根據食物系統的技術進步和市場變化不斷調整標准體系。對食品中化學殘留物的許可量、食品本身的標准、加工操作流程進行規范，增強標准的可操作性和檢驗性。同時加快採用國際質量標准體系的進程，縮短採標周期。基本建成以國家標准為主體，基礎標准、產品標准、方法標准和管理標准相協調，與國際食品安全標准體系基本接軌的質量標准體系。

其次，更新檢測手段，培養檢測人員。發達國家高度重視食品檢驗檢測，投入巨資研制大型精密檢測儀器,開發關鍵檢測技術和快速檢測方法,機構組織嚴密，手段先進。並且培養了大量具有很高專業技術水准的醫生、律師、藥理學家、化學家及其相關學科的專家和檢測人員，提供科學建議、新技術、檢測服務及研究的實驗室和研究機構。這些都為食品召回級別的認定提供了堅實的科學基礎和快速反應能力。建議我國能夠增加一部分財政撥款，培養技術檢驗的專門人才並且進口更加精准的大型精密儀器,更新檢測手段。同時還要通過責任制度保証檢測和檢查機構的公正性、權威性，保証食品召回作用的真正發揮。

建立食品追溯制度。條碼技術的發展為食品召回提供了技術基礎，可以對食品原料的生產、加工、儲藏及零售等供應鏈環節的管理對象進行標識, 並借助計算機信息系統進行管理。一旦食品出現衛生安全問題, 可以通過這些記錄的標識對具體實體的歷史、應用或位置進行回溯, 准確地縮小食品安全問題的查找范圍, 查出問題出現的環節, 追溯到食品的源頭。現在我國已經啟動了中國商品條碼食品安全追溯平台，對肉、蔬菜、水果、海產品等13個大類15萬種產品信息進行了採集，特別是北京的奧運食品的供應已經完全條碼化，保証奧運食品的安全。

現在需要解決的就是在解決食品追溯體系建立的技術問題之后，保証在供應鏈的各個環節的信息錄入完整，不因為供應鏈某一個環節的脫節，而導致整個追溯體系的崩潰。這就需要政府強大的政治力量作保証，借著奧運食品追溯這一個契機，將食品追溯體系推行下去。

食品召回的經費解決。食品召回需要花費大量的費用，如：告知費用、運輸費用、倉儲費用、銷毀費用、雇佣額外勞動力的費用、員工加班費用、重新配送費用、聘請專業顧問進行危機處理的費用, 以及雙方約定的其他費用。產品召回一旦發生, 生產商將承擔巨額召回費用。因此建議我國政府參考歐美國家的做法，由政府倡導實行產品召回責任保險制度。通過產品召回保險, 使得賣方——尤其是生產商在面對食品召回的突發事件時不僅能得到資金支持, 還能得到專業的應急策略指導, 以正確的方式面對公眾、政府，乃至銷售鏈中的各個環節,以最低的成本避免危機。

召回食品的無害化處理。《食品召回管理規定》第三十一條規定，食品生產者對召回食品的處理進行記錄，並上報市級質監部門。但經營者是否確實將不安全食品、過期食品退回生產企業或生產企業是否對召回不安全食品集中進行無害化處理都缺乏更有力度的監督。

因此建議對食品召回后的出路必須有明確的規定, 避免不安全食品經過廠家“回爐”后再次流入市場, 應根據不同情況在執法部門（規定中提到的市級質監部門）的現場監督下進行銷毀或作其它無害化處理，而不能僅僅是上報一份處理記錄。

健全相關法律體系，加大執法力度。《食品召回管理規定》雖然對食品召回做了詳細的規定，但是規定還只是部門的規定，沒有上升到國家法律的位置，對不法個人和廠商的懲罰也不夠。如規定裡規定的最高懲罰額度為3萬元，但是這種懲罰措施不能夠有效遏制不法行為。對不法個人和廠商而言，如果能夠“平安”進行多次的不法行為,即便是被抓一次還是有賺頭的。因此，首先應加大對拒絕召回企業的懲處。召回制度應該有足夠的威懾力使得食品企業選擇自律。建議引入英美法體系中的懲罰性賠償措施，讓違規企業“傾家蕩產”。加大企業的違法成本, 使它們除了“自主召回”產品以外, 沒有更好的選擇, 從而矯正因違法行為造成的社會利益失衡的狀況。

其次，以規章的形式予以規范力度是不夠的，還需要法律的保障，才能讓食品召回落到實處。建議全國人大可以制定《中華人民共和國產品召回法》,盡快修改《中華人民共和國消費者權益保護法》、《中華人民共和國產品質量法》等法規。從法制層面完善“食品召回制度”,使食品召回納入法制化的軌道。同時召回法律的制定鼓勵企業誠信自律，對主動積極召回不安全食品的企業給予寬大處理，對故意不主動召回而待媒體披露或者政府職能部門介入后才召回不安全食品的企業給予較重的處理，對拒絕召回不安全食品的企業撤銷其生產經營食品的資格，涉嫌犯罪的，追究刑事責任。

做好其他相關工作。一是加強對公眾的食品安全教育和引導工作。加強公眾健康知識和道德意識的普及，引導消費者在消費過程中盡量選擇正規的經營單位和有正規標識的商品，自覺選擇安全健康消費。二是建立信息披露體系。由於食品問題中企業和消費者存在著明顯的信息不對稱性,因此需要政府建立一個信息披露體系，及時向公眾通報食品市場所銷售的食品狀況，並通過多種媒體向公眾展示。在對偽劣食品信息披露的同時,也更公布優秀企業的名錄,推薦優質的產品。通過向消費者提供足夠的信息,使得正規企業的良好行為進一步得到市場認可。三是政府要切實履行監督職能,借助媒體與輿論,建立廣泛的監督平台,定期發布產品質量監測報告。一旦發現產品可能有潛在的危險,或者接到消費者的投訴,應當立即立案調查,及時與制造廠家溝通與核實,並公告提醒消費者不要購買出現問題的食品,以期將損害降到最低。

落實食品召回制度，將有助於降低社會成本、維護社會公平、降低交易成本、為企業創造一個健康發展的環境。這是一項長期任務，相信在政府和生產經營企業的共同努力下，消費者的權益能夠得到更好的保護。

(選自《中國經濟社會論壇》雜志2014年第2期)