數讀中國治理體系

    歷經三十余載變革，中國在飛奔。在這個國家，人們比歷史上任何一個時期都更有機會了解現實，也比任何一個時代更易迷失方向。而數據則是觀察這些變化時代的窗口。借助數據，人們看到了中國社會努力的狀態、迸發的瞬間、以及發展的代價。

    國家治理體系和治理能力現代化，同樣要靠科學的數據來支撐，而在數據之中，國情可以宏大到家國命運，也能微觀到一飯一衣。

    我們的社會到底怎麼樣，是誰在治理中國，而消費裡的中國透露了什麼樣的經濟圖景？

    用數據解讀國情，用數據講述故事，常常會加深抑或顛覆我們過去對於國情的認知。

    數字裡的政務中國

    是誰，在治理中國？我們龐大的政府機構怎樣運行，它又如何影響著每一個人的生活？

    鬧鈴定在早晨6：00，這是女兒去年上小學后李陽林的習慣。他必須趕在6：40出門，在北京的早高峰到來之前，先開車把女兒送到附近的學校，再駛往17.9公裡外的東城區教委上班。

    李陽林是區教委的一名普通公務員，一年251個工作日，隻要不出差，李陽林都會像鬧鐘一樣准時出現在上班路上，開車或乘坐地鐵。11年來，在這條路上，李陽林共發生剮蹭事故5次，丟過3個手機和兩個錢包，還有一次出地鐵車廂時由於人太多，撕壞了一件襯衫。

    每天清晨，這個國家有708.9萬名公務員像李陽林一樣需要在8：00前走進各個政府辦公室，開始處理一天的公務。這些公務內容包括報告，匯報，研討，電視電話等各種會議﹔還有呈報文件，批復文件，審批項目，下基層調研等。成百上千件公務的目的之一，是維持這個國家和社會的有序運行。

    誰在治理中國

    在各級政府機關中，位於中南海的國務院無疑是最高國家行政機關。依據憲法規定的18項職權，國務院統一領導各中央部委、地方各級政府的工作。毫無疑問，它領導下的這個行政機構是世界上最龐大的政府。

    如今，每年至少有100萬年輕人參加國家公務員考試試圖躋身其中。不過，最終他們中隻有不到兩萬人能如願以償。而每錄用1名公務員，社會需要付出成本2.6萬元。在這一萬多個招考的職位中，你可以和4895人搶奪一個熱門職位，也可以選擇無人競爭的冷門職位。

    報考公務員的大多是大學畢業生，不過也有例外。2011年1月，一個名叫張彬的重慶人參加全市公務員招考並被錄取，但兩年后，有人發現他是一名在案嫌犯。

在這個龐大的體系裡，在縣、鄉兩級工作的公務員超過公務員總數的60%，大部分公務員在辦事員、科員這兩個級別走完仕途。

    對大多數人來說，公務員的晉級之路十分漫長。如果你想從一個普通的科員一路晉升至省部級的公務員，需要經過副科、正科、副處、正處、副廳、正廳、副部、正部，八級台階。現任外交部部長王毅1982年畢業后到外交部亞洲司當科員，2013年任外交部長，從科員到部長他花了31年時間。

    王毅算是脫穎而出的，他“小步快跑”僅用7年時間就完成了從科員到處長的多級跨越。即便是北京的優秀公務員，從科員到副處平均也需要11年。

    全國能夠升至處級的公務員有60萬，其中6000人能夠成為廳局級后備干部。而要真正成為4萬名廳局級干部中的一員，他們一般至少還需要10年。當官至廳局級后，組織部門會從中選出1000人，作為省部級后備干部。

    從一個普通科員成長為一位正廳局級官員，大約需要25年。如果不能在35歲升到正處，45歲升到正廳，那麼意味著仕途很可能將從此止步。而最后能像王毅那樣任省部級干部的公務員寥寥無幾。

    一邊是超過700萬的公務員，一邊是國務院所屬機構中不足100個正部級機構（含32個省區市），從普通公務員上升到這些機構一把手的幾率隻有數萬分之一。

    如果你認為這個國家的行政運轉僅靠這700多萬人，那就錯了，因為很多在政府機關工作的公務人員並不具有公務員身份，盡管他們也“吃財政飯”，靠納稅人供養。

    在中國，每10個公務人員中，大概隻有5個具有公務員身份，而剩下5個中有兩個連事業編制也沒有。毫無疑問，有公務員身份的，地位和待遇通常高於有事業編制的﹔有事業編制的則高於沒有編制的。

    當然，這種身份也不是一成不變。比如，北京市平谷區30名因表現優秀獲得事業編制的大學生“村官”，如果得到用人單位認可，一旦被提拔到副科級崗位，他們即可獲得公務員身份。

    粗略估算，中國各級政府“雇用”的人員在1400萬左右，他們分別任職於國家機關、群眾團體、社會團體、宗教組織以及基層群眾自治組織。如果按第六次全國人口普查公布的人口總數1339724852人計算，每不到100個中國人中就有一名公務人員或政府“雇佣”人員。

    治理方法論

    中國政府盡管龐大，但運轉卻不混亂，遵循著它自己的規律。逐級對上負責的各級政府構成了一個類似金字塔式的管理體系。在這個管理體系中，有在編行政人員519名的國務院機關處於最頂端的中樞位置。

    在過去的一年裡，國務院每24天頒布一項法規，每21.5小時下發一份文件、通知或復函。2013年，以國務院令的形式頒布的行政法規有15項，以國務院及國務院辦公廳名義下發的文件、通知或復函共計407份，而以國務院各部門或地方政府名義下下發的文件更是數以千計。

    這些法規文件有的批准了上海自貿區的設立，有的將個人所得稅的起征點調整到3500元，有的管理著南水北調工程的供用水，有的僅僅是確定這個清明節小長假到底休息哪三天。

    法規、文件的出台少不了調研、開會。作為國務院總理的李克強，每月要召開國務院常務會議3.5次，各種座談會0.8次，外出考察調研0.9次。此外，李克強每三天要接見一次外賓，每月處理一次公共突發事件。

    各省部長們也同樣面臨時間不夠、壓力大的難題。江西省原省長吳新雄曾在手機號碼公布后一天接到200多個電話﹔吉林省原省長洪虎曾因“吉林商廈大火”一天兩次公開道歉﹔而住建部部長姜偉新在兩會期間一天遭到記者三次圍堵，其中一次發生在廁所門口。

    在2014年1月，省長們有49.2%的工作時間在開會﹔28%的時間在檢查工作，包括走訪基層調研、慰問干部群眾、下達批示等﹔9.1%的時間出席各種活動﹔剩下13.8%的時間會見外黨政商人事，他們中有三位在這個月接見了阿裡巴巴集團董事局主席馬雲。

    証監會原主席郭樹清在出任山東省長后“吐槽”說，過去是吃不好，現在則是睡不好﹔過去周末可以休息一天，現在隻能休息半天。

    在辦公桌前或會議講台上，中國官員常常給人留下“謹言慎行、正襟危坐、不隨便表態”的刻板形象。不過，有時他們也會以一些意想不到的方式進入公眾的視野。

    2012年12月20日，河南漯河市民政局長戴友良單膝跪地勸說老人接受救助﹔2013年12月，廣東佛山市長劉悅倫在一檔新年祝福的電視節目中，現場做了一道多寶魚，並取名“多寶佛山”﹔2013年4月，湖南省畜牧水產局局長袁延文在食堂吃中餐時，坦然面對媒體的鏡頭吃雞肉，希望以此消解民眾因禽流感而產生的吃雞恐懼﹔2013年4月19日，時任江西南昌市長陳俊卿走上街頭，勸阻市民不要闖紅燈。

    公務員是國家治理的實施者，但並不是所有公務員都有資格、有權利掌握國家權力，擁有項目審批權、人事權、財政權、資源分配權的公務員只是公務員隊伍中的一小部分，絕大多數公務員和其他職業的人群一樣從事著日常的行政工作。

    北京市民撥打市長熱線反映的問題，近一半會轉交給城管來處理。北京市城管局6500多名正式執法人員和7300多名臨時執法人員，履行著363項處罰權，每天除了處理大約3560件案件外，還承擔著約8場次重大活動的外圍環境保障、管理秩序和維護工作。

    過去10年，北京市海澱區城管監察大隊的694名執法人員每天罰款1.98萬元。平均每個月，這個大隊都會接到來自96310熱線的舉報972件，其中舉報無照經營393件、夜間施工擾民148件、違法建設166件、小廣告19件、施工揚塵5件、露天燒烤4件。

    研究生於娟是鄭州市金水區管理局一名普通的城管。她和其他城管隊員們每天早上7：30列隊訓練、8：00到9：00記錄和管理投訴，接下來如果不需要外出執勤，她的工作就將記錄和投訴整理裝訂成案卷，然后送往局裡。

    如果外出執法，這位26歲的女孩包裡除了一串鑰匙、一個眼鏡盒、一把梳子、一支口紅、一瓶擦手油、一個粉紅色的錢包和行政執法証之外，還有一個巴掌大的執法記錄儀，以防遇到蠻橫的商販如發生沖突，這個黑色的儀器可以在事后還原真相。像於娟這樣的碩士研究生，金水區城管局還有6名。

    權力的正反面

    中國政府龐大的管理體系一直可以延伸至7315個城市街道、8.4萬個社區，以及散落在全國各地的59.1萬個村庄。一旦被組織和動員起來，它可以爆發出驚人的能量。

    在吃不飽飯的年代，它可以動員幾十萬人研制出“兩彈一星”﹔在全球經濟普遍低迷的時期，它可以讓這個13億人口的大國30年經濟保持高速增長﹔當地處偏遠的山區發生特大地震，它也可以在短短的幾天內從全國各地組織數以億計的救災物質源源不斷地運往災區。

    調動、配置如此大規模的社會資源，政府強有力的社會動員與組織能力發揮了重要的作用。但反過來看，這一能力一旦使用不善，也會給經濟活動以及人們的生活設置了過多的門檻。

    海南有位名叫邢詒川的人大代表，記錄下一個投資項目從獲得土地到辦完手續的整個審批流程：最少要花費272個工作日，需經過土地獲取、方案審查、工程許可、聯合圖審、施工許可、預售許可、竣工驗收、房產証辦理共8個階段，並且需要10多個不同部門的100多名官員在30多份文件上簽名、蓋章。

    去年底，一個姓周的“北漂”小伙因辦理出國護照，先后在北京與老家河北武邑縣之間往返6次，按工作人員要求補辦無犯罪証明、公司在職証明、本地身份証等5種証明，來回近3000公裡。

    而在廣州，一個名叫曹志偉的市政協委員經過數月的調研后得出：中國人一生最多可能要辦400個証件。其中，常用的証件、証明103個，如果把它們首尾連在一起，不僅是一幅長達3.8米的長卷，也是“一個人的一生”。

    這些証件的管理涉及政府的24個部門。其中，管得最多的是社保部門18個，接下來依次是公安部門17個、民政部門14個、教育部12個、衛生部門7個、國土房管部門7個、計生部門6個、稅務部門3個、交通部門2個、畜牧部門2個、殘聯2個。

    手握行政審批權的官員們有的借此進行利益尋租。國家藥監局有個叫郝和平的司長，很愛打高爾夫，經常像打出租車一樣乘飛機到全國各地去打高爾夫。而那些求他審批的醫療器械公司老總投其所好，總是“贈送”給他高爾夫俱樂部的會員卡，價值50萬元的會員卡前后他就收受了3張。最終，這些會員卡也將郝和平送進了監獄。

    設置過多過濫的行政審批事項，不僅是腐敗的根源，也造成了大量的社會矛盾。國家信訪系統平均每天要受理大約20000件信訪。訪民反映的問題主要集中在企業改制破產、土地征用和承包、城市拆遷、涉法涉訴等突出的社會問題上。

    位於北京市西城區永定門西街甲1號的國家信訪局接待處每天早上8：00一開門，就會涌入來自全國各地成百上千的上訪者。他們中有37.78%的人因為法院不立案，28.48%因為判決敗訴，而13.35%的人則是因為勝訴卻未能執行。

    這些人有一半會告訴接待他們的信訪干部，來京的目的是為了能夠見到中央領導人或得到一張他們的批文。這幾乎是不可能的事。但也有例外，一個名叫許桂芹的上訪者，萬萬沒想到三年前在這裡接見她和丈夫的是時任總理溫家寶。

    40多萬信訪干部每天除了傾聽埋怨聲、哭聲、罵聲之外，還可能面臨更大的風險。2009年國慶六十周年大慶前夕，河南省先后有4名信訪干部病累交加，倒在工作崗位上﹔而2010年6月，黑龍江一名叫魏廣春的信訪干部在辦公室被情緒激動的上訪者用尖刀刺死。

    要破除審批權給社會帶來的種種阻礙，就需要政府簡政放權。簡政放權不僅能激發市場活力、調動社會創造力，還可以鏟除腐敗、消除社會矛盾。2001年至2012年，國務院先后六批取消和調整了2497項行政審批項目，佔原有總數的69.3%﹔各省區市取消和調整了3.7萬余項審批項目，佔原有總數的68.2%。

    在剛剛閉幕的“兩會”上，李克強總理說，去年僅中央政府下放取消的審批事項就有416項。新注冊企業增加了27.6%，其中私營企業新增30%，創十多年來的新高。

    截至今年2月，75個國務院部門中，有47個部門公布了所保留的行政審批事項，共計1031項。其中，國稅總局以87項位列第一。國家林業局以76項緊隨其后，其中包括“進入林業部門管理的國家級自然保護區從事教學實習、參觀考察、拍攝影片、登山等活動審批”。

    治理的成本

    每天，中國政府會有353.8億的財政收入（2013年全國公共財政收入累積129143億元）。一年下來，這筆錢如果按現在的金價把這些錢全部兌換成黃金，總重量可達5.5萬噸——大概與滿載時的遼寧號航母相當。

    負責征收這麼一大筆稅收的是分布在全國各地的80多萬稅務人員。這其中有27.7萬是位處征管一線的稅收管理員，他們大多數職級不高，卻是稅務系統直接面對納稅人的主力，平均每人管理120多戶納稅人。

    他們中有一位叫王安彬的稅收管理員，有次為了征收7.6元的營業稅走了30多裡的山路﹔而去年沈陽有對夫婦為通過買賣房屋獲利同時逃避交納個人所得稅，頻繁離婚復婚7次。

    另一方面，中國政府每天的財政支出380億元。其中，包括數額巨大的“三公消費”。近年來，全國“三公消費”總額已突破9000億元，相當於2012年全年公共財政收入的7.67%。

    去年，僅中央本級“三公經費”財政撥款就高達79.69億元，這筆錢可以建造3個國家大劇院。其中，因公出國（境）費21.36億元，公務用車購置及運行費43.99億元，公務接待費14.34億元。

    國務院發展研究中心人均出國花費11.26萬元，相當於6個人去夏威夷旅行一次的花費﹔58.23萬人的國稅系統公車保有量49850輛，與整個上海市擁有的出租車總量50000輛相差無幾。

    在每天的財政支出中，公務員的福利待遇所佔的比重也不可小視。中國的公務員收入千差萬別，深圳的一個街道的公務員可能比西部一個副縣長的收入都高。

    盡管絕大多數公務員都認為自己的收入偏低，但相對於其他城鎮人群的平均收入來說，他們卻是名副其實的中高收入者。

    20年前，1993年即中國剛剛開始建設社會主義市場經濟和分稅制改革之前的那一年，企業、事業和機關人員的平均工資與全國平均工資比例均為1.0，也就是說，公務人員的工資水平和企業人員“大體持平”。

    但在此后的十余年中，企業人員從未達到全國平均值水平，而機關人員成為最大的受益者，從2001年開始，后者的平均工資水平高於全國平均水平10%以上，2008年超過平均水平15%。他們的平均工資水平在中國18個大行業中，僅低於信息和軟件業、金融業、科研與技術服務業、電力燃氣業、採礦業以及文體娛樂業等六個行業。

    那一年，比公務人員享有更高的平均工資的行業有就業人員1925萬人，佔全國城鎮單位就業總人數12192.5萬人的16%。換言之，2008年1157萬黨政機關工作人員的平均工資水平，在當年的城鎮單位就業人員的收入水平分布上，佔據了74%~84%的位置，處於中上水平。

    公務員依據不同的級別還可以享受購房補貼標准，科級以下60平方米﹔正副科級70平方米﹔副處級80平方米﹔正處級90平方米﹔副司局級105平方米﹔正司局級120平方米﹔副部級190平方米，正部級220平方米。

    副部級以上干部配備專車，正部級配車價格不超過45萬元，副部級的不超過35萬元，一般公務用車配備價格25萬元以內的轎車。

    退休后，正部級干部仍可保留專職秘書和專車，每季度體檢一次，如果生病，所有醫療費用都可報銷﹔副部級干部每年體檢一次，個別進口藥的報銷有所限制。

    能夠享受到副部級醫療待遇的除了全國數以千計的副部級干部之外，還包括1601位兩院院士和幾百名健在的老紅軍。

    盡管福利待遇不錯，但仍有不少官員利用手裡的職權牟利。

    蘇州吳縣市漁政管理站陽澄湖分站有一個叫李永元的站長，早晨一碗泡飯和醬菜，一年四季常穿制服。但就是這樣一個平時生活十分儉朴的公務員，被查侵吞國家資產300萬。盡管這些錢，他一分都沒舍得花——他最大的樂趣就是沒事翻存折，看著上面的數字不斷遞增。

    去年，每天有498名干部落馬，被處以黨紀政紀處分。中紀委全年共查處違紀干部超過18萬名，其中包括蔣潔敏、李東生、李崇禧、李春城等在內的31名中管干部。

    中紀委幾乎每一天半就會直接查辦、督辦、轉辦一件違反八項規定精神的案例，這其中就包括直接查辦黑龍江省副省級干部付曉光因私公款消費、造成陪酒人員“一死一傷”嚴重后果等5起案件。

    李陽林對此深有感觸。他知道的很多政府機關都減少了宴請。他說，以前很多人一晚上要轉兩三個宴會，“現在好了，酒不喝了，身體壓力小了，晚上還能早點回家”。