聚焦行政訴訟法修改 破除行政公益訴訟的“門禁”

　　謝正軍繪（人民視覺）

　　2012年修改的民事訴訟法創設了公益訴訟制度，規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。

　　但現實生活中，除了民事行為，行政機關的作為或者不作為也有可能造成對社會公共利益的損害。為此，不少學者呼吁應在行政訴訟法中增設公益訴訟，加強對行政公權力的約束。

　　引入行政公益訴訟勢在必行

　　近日，中國公益訴訟網公布了“2013年十大公益訴訟案件”。引人關注的是，在入選的十起案件中，超過一半的案件被告為行政機關。2013年4月11日，環保公益組織——北京市豐台區源頭愛好者環境研究所以福建省林業廳為被告提起的行政訴訟就是其中的代表。針對福建省林業廳為“歸真堂”“活熊取膽”頒發“馴養繁殖”和“經營加工”許可証的行政行為，源頭愛好者環境研究所向福建省福州市鼓樓區法院起訴，要求被告撤銷頒給“歸真堂”的上述兩証。

　　該案的代理律師，中國政法大學環境資源法研究中心志願者、北京市兩高律師事務所臧雲律師表示，雖然上述訴訟申請因“原告主體資格的法律依據不足”未被法院受理，但實際上已經開啟了公益組織通過司法救濟途徑開展野生動物保護的破冰之旅。

　　“雖然法律尚未對行政公益訴訟明確規定，但隨著公眾法律意識的覺醒，實踐中行政公益訴訟並不少見。”湖南省湘潭大學訴訟法學教授倪洪濤說，“由於缺乏法律依據，許多涉及公共利益的案件，當事人大多以普通的行政訴訟方式提起。”

　　2008年，針對湘潭市大橋收費問題，倪洪濤曾率領湘潭大學多位法學博士以《政府信息公開條例》為依據，向湘潭市政府等多部門提交了政府信息公開申請書。由於沒有得到滿意答復，他們向湘潭市中級人民法院提起了行政訴訟。該案受到社會各界的廣泛關注。在進入審判程序之前，湘潭市政府於2009年1月停止出台大橋收費的決定，並拆除了三座大橋的收費站，該案以原告撤訴結案。倪洪濤也因此被湖南省依法治省領導小組辦公室評為年度“湖南十大最具影響力法治人物”。倪洪濤表示“雖然得到這個結果很不容易，但我們仍然非常幸運。由於缺乏行政公益訴訟制度，還有很多案件由於原告與行政機關的行政行為沒有直接利害關系而無法立案，這顯然不利於社會公共利益的維護。”

　　“呼吁建立行政公益訴訟制度已經成為學界的基本共識。”中國政法大學教授、博士生導師應鬆年認為，“當下對個體權益的保障正在逐步加強，但社會公共利益仍然缺少有效的保護機制。行政機關在社會管理中發揮著核心職能，但這也意味著行政權力若行使不當，就更容易造成社會公共利益的損害。可以說，在此次行政訴訟法修改中加入行政公益訴訟勢在必行。”

　　中央財經大學法律援助中心主任李軒表示，“相比民事主體，行政機關造成的社會公共利益損害范圍更廣。但由於行政機關在社會關系中具有明顯強勢地位，利益受到損害的公民對於是否提起行政訴訟有各種顧慮，選擇‘忍氣吞聲’的可能性更大，導致對行政權力的監督缺乏應有的力度。而行政公益訴訟在原告資格上更具開放性，一些與行政行為沒有利害關系的主體也能夠以訴訟方式，參與對行政權力的監督。這實際上是一種倒逼機制，促使行政機關增強依法行政意識，保障社會公共利益與公民合法權益。”

　　誰是行政公益訴訟的主體

　　相對於民事訴訟法中關於民事公益訴訟主體必須以“法律規定”為前提，行政公益訴訟的主體應該如何規定呢？目前主要有檢察機關、代表公共利益的相關社會組織，以及公民個人等幾種不同意見。

　　中國人民大學法學院教授莫於川認為，行政公益訴訟的主體范圍要有位序和層次，應充分體現各個主體的不同角色定位。比如，行政公益訴訟的案件一般具有牽涉面廣、難度較大的特點。檢察機關作為法律監督機關，在解決敏感、疑難問題方面具有優勢，因而在行政公益訴訟方面應該發揮更為重要的作用。此外，在社會管理中發揮著越來越重要作用的非政府組織、非營利性組織以及公民個人等，也應納入行政公益訴訟的主體范圍。

　　“確立檢察機關的行政公益訴訟原告資格，既符合社會主義司法體制的內在機理，又符合我國權力制約的實踐能力。”倪洪濤也贊同檢察機關提起行政公益訴訟。

　　中國人民大學法學院副教授王旭建議，應將消費者權益保護協會等具有公共利益代表性的社會組織作為行政公益訴訟的主體。他認為，公民個人提起行政公益訴訟的時機還不成熟，但將來不排除進一步拓展主體資格的可能。王旭還表示，“明確行政公益訴訟的原告資格順序十分必要，這樣才能保証既不‘冷場’也不‘爭搶’，避免出現制度被架空或幾個主體爭訟的可能。”

　　“行政公益訴訟的主體范圍應該有序放開。”應鬆年表示，“可以參照民事公益訴訟的規定，將法律授權作為必備條件。隻有法律規定的機關或組織才能夠提起行政公益訴訟，這樣可以減少司法資源的浪費，避免濫訴。”

　　“在提起行政公益訴訟之前，還應設置一個前置程序，法律規定的機關和組織在發現行政機關存在損害社會公共利益的情況時，首先應向該行政機關提出糾正的建議，檢察機關可以提出檢察建議，行政機關不予回應或不予改正的，才能提起行政公益訴訟。”而這一前置程序的構想也得到了中國人民大學憲政與法治研究中心公布的《行政訴訟法修正案》專家建議稿的支持。

　　積極穩妥推進行政公益訴訟制度的創設與發展，是受訪專家的普遍共識。他們認為，不論是行使法律監督職能的檢察機關，還是在各領域具有廣泛公信力的社會團體、組織，都應根據實際情況有序納入行政公益訴訟的主體范圍，保障行政公益訴訟制度的健康發展。

　　行政公益訴訟范圍如何界定

　　哪些案件屬於行政公益訴訟的受案范圍，也是制度構建過程中一個備受關注的問題。

　　“由於公共利益的范疇難以界定，採取正面列舉加上抽象概括的方式，確定行政公益訴訟的范圍更為合適。”莫於川表示，應當首先考慮對社會公共利益危害大、影響廣泛、容易導致群體性事件的案件類型。尤其是對於環境保護、食品安全、國有資產流失、壟斷和不正當競爭等當前群眾反映強烈的問題，用正面列舉的方式不僅能使受案范圍更加清楚、便於操作，還能起到突出重點的作用。

　　倪洪濤也認為，除了各國通行的環境公害案件、消費者權益案件，考慮到與民事訴訟的銜接和我國行政法治的現狀，典型的行政不作為案件、食品安全案件、財稅案件、國有資產流失案件等均可納入其中。當然，在列舉之外，還應為未來的司法實踐留下一定的發展空間。

　　此外，對於行政機關的“規范性文件”等抽象行政行為能否提起行政公益訴訟的問題，受訪專家普遍表示目前放開還存在一定難度。在現階段，以“附帶審查”的方式對規范性文件等進行監督，或許更有利於行政公益訴訟制度的穩步發展。

　　除了受案范圍，行政公益訴訟的程序保障也是制度設計的重要方面。莫於川強調，行政訴訟往往是辦案阻力較大、獨立審判難度較大的案件，而行政公益訴訟由於涉及面廣則更為棘手。因此，應該在這一制度的頂層設計上盡可能地提高其在避免干預、維護獨立審判等方面的“防御能力”，如不適用簡易程序、不適用獨任審理制等。