深化國資改革三問：如何實現從管企業到管資本轉變

　　近期，上市公司格力電器和中國石化雙雙發布公告，前者表示控股股東格力集團將剝離格力地產，並公開轉讓集團不超過49%的股權以引進戰略投資者。后者表示將在油品銷售業務板塊引入社會和民營資本參股，實現混合所有制經營，社會和民營資本持股比例上限為30%。

　　格力集團和中國石化分別是地方國企和中央企業中的代表，此舉標志著發軔於去年末的新一輪國資國企改革正在持續深入。改革千頭萬緒，重點是找准牽一發而動全身的關鍵環節。對此，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)有明確表述：“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管。”

　　“管資本”和“管企業”有何不同

　　從“管企業”到“管資本”，是本輪國資國企改革的最大亮點之一。“政府隻有從管企業中脫開身來，轉為管資本，才能專注於國有資產投資回報率的提高。”中歐國際工商學院教授王建鉚說。

　　“管資本”屬於國資改革的范疇。雖然國資改革和國企改革經常相提並論，但兩者有區別。東方証券首席經濟學家邵宇指出，國資改革以推進資本化，發揮主導作用為方向。國企改革以推進市場化，激發競爭活力為方向。

　　“以國資改革帶動國企改革作為核心，從過去管國有企業為主向管國有資本為主轉變，更好體現國有資本出資人的角色。”去年年末公布的上海“國資國企改革20條”，凸顯了“管資本”在深化國資改革中提綱挈領的作用。

　　“管資本”和“管企業”到底有何不同？過去談到國資監管，有一個原則叫“管人管事管資產”。很多國企高管人員的任命、重大投資決策的拍板以及企業經營指標的確定和考核，國資委都有很大的話語權。未來如果以“管資本”為主，情況將發生很大變化。

　　國務院發展研究中心國有企業研究室原主任張政軍表示，在“管資本”的定位下，國資委行使出資人職責，需要按照法律規范和符合公司治理原則的股東定位來開展。具體表現為：凡屬於董事會的權責，交給董事會行使。國資委在股東大會或股東權限范圍內決定董事會成員的選任、考核、薪酬，企業戰略、投資、財務績效以發揮知情、監督、評估等作用為主。簡言之，國資委將以真正的股東身份來行使股權。

　　上海市主要負責人指出，“管資本”應該做到“管多、管少、不管”並舉：凡和出資人有關的事情，都要嚴格管起來，少管企業人事，不管企業內部事務。

　　當然，在政府抽身“管資本”的時候，國有企業需要完善董事會建設。很多國有企業雖然試點建立董事會，但由來已久的“一把手負責制”並沒有徹底改觀，沒有真正形成董事會決策、經理層執行、監事會監督的公司治理結構，董事會被外界詬病為“花架子”。

　　在完善董事會建設上，混合所有制將起到不小的促進作用。不同所有制的資本混合后，必然會在董事會上派駐自己的代表，從而使董事會的職權落到實處。

　　“管資本”如何實現

　　相比“管企業”，“管資本”看上去更簡單了，實際上難度更高了。如何有效地“管資本”，是國資監管工作的一大課題。

　　對此，《決定》指出，“改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”

　　國有資本運營公司、國有資本投資公司將是“管資本”的重要實現形式。張政軍認為，國有資本運營公司的定位應該是“進退和調整”﹔國有資本投資公司的定位應該是“投資為主，發揮控制力和影響力”。屬於公共服務或自然壟斷領域的企業，資本運營特征不強，可由國資委直接行使所有權監管。凡屬特定功能、戰略重要和完全商業競爭等類別的企業，都可以納入到國有資本投資、運營公司的范疇。

　　其實，在目前的國資管理體系下，已經涌現了一些國有資本運營公司、國有資本投資公司。前者如中央企業裡的中國國新控股有限公司，地方國企裡的上海國盛集團、上海國有資本管理公司，后者如中信集團、光大集團等。按照《決定》，今后會有更多的國資運營、投資平台出現。

　　國資委研究中心研究員許保利指出，建立國有資本運營、投資公司，可以帶來兩方面的變化：一是提升國有企業的治理水平。有了國資運營、投資平台來專持國有股權，有利於推進國有企業的股權多元化，建立有效率的董事會。二是提高國有股權的流動性。國有資本運營、投資公司可以通過對持股企業股權的增減，實現股權在各國有企業間的重新配置，使國有股權流動起來。通過流動，既實現了國有資本的布局調整，又促進了國有資產的保值增值。

　　在此方面，比較典型的案例是新加坡淡馬錫公司。有統計顯示，淡馬錫一度持有新加坡10家最大企業中7家的股權。近20年來，淡馬錫的年化回報率達到14%。雖然中國企業不大可能照抄淡馬錫的模式，但很多理念卻是相同的。

　　國資委如何轉變職能

　　從“管企業”到“管資本”，意味著國資委的定位和職能都要發生轉變。

　　國資委副主任黃淑和近期撰文指出，要積極探索“以管資本為主加強國有資產監管”的新模式和新方法。國資委要落實好出資人職責，不干預企業具體經營活動，不侵犯企業的法人財產權和經營自主權。

　　黃淑和表示，下一步國資委將研究自身的職能定位、監管方式和監管措施，及早啟動國資監管法規、規章、制度的修訂完善工作，按照法律賦予的職能和“管資本”的規律辦事，充分尊重企業市場主體地位。

　　在民生証券研究院副院長管清友看來，如果把目前的國企比作“運動員”，國資委比作“裁判員”和“教練員”的話，新一輪國資國企改革啟動后，國資委的“裁判員”職能將進一步厘清，而國有資本運營、投資公司會成為相對獨立的“教練員”。至於國企這個“運動員”，將引入市場化手段來激發其競爭活力。

　　張政軍指出，未來對於被納入到國有資本運營或投資公司的國有企業，國資委隻對前者行使出資人職責。國資委的監管重點，將集中到公司法、國資法明確的股東基本權責，以及《決定》所明確的方向上。這包括分紅權利，資產變更監督或決定權，企業合並、分立、破產決議，資產和財務信息知情及監督，等等。

　　此外，國資委還需要牽頭組織或參與制定國家在所有權方面的政策。包括國有企業功能定位、國有資本目標和國有資本布局規劃等。

　　專家認為，如果國資委轉變職能，國資委的“管人”職責仍將是考察任免、考核及薪酬決定，但決策范圍應收縮到真正屬於股東大會或股東的權責之內。對於那些一般競爭類企業，總經理的任免權應交由董事會行使。對於這一點，黃淑和透露，今年國資委將從直接管理的中央企業中選擇幾家開展由董事會直接選聘和管理經理層(包括總經理)的試點。