廣東順德：沒有不承擔責任的權力

    當“負面清單”的新思路在全國改革組曲中異軍突起時，在廣東省佛山市順德區，這個為改革探路的試驗區，已經開始思考“監管清單”的問題。

    “手握一份審批權力，就要匹配一份監管責任。在順德，沒有不承擔責任的權力。”順德區委、區政府副秘書長李允冠總結道。

    一份《順德區企業經營行業監管分工目錄》2月19日公開發布。這份與政府行政審批事項相對應的監管分工目錄，明確了每一項行政審批背后的審批名稱、監管部門和行業主管部門，明晰的“監管清單”被看作是敦促政府部門做好市場監管的“緊箍咒”。

    與這份“監管清單”相呼應的是順德在2013年11月14日公開發布的《企業經營審批事項目錄匯編》。在順德的改革者眼中，《企業經營審批事項目錄匯編》是政府在行政審批中掌握的權力，對市場來說這是一部“負面清單”，而“負面清單”與“監管清單”同時發揮作用，才能保証政府部門在市場中明確自己的權責范圍。

    “明確權又明確責，這能讓政府部門搞清楚哪些是自己的事該做好，哪些是職權范圍外的事不該做。”順德區行政審批制度改革領導小組辦公室主任閔樂萍說，這就是在一步步明晰政府權力的邊界。

    “你這不是要我們犧牲部門利益嗎？”“好！請問你們部門原來有什麼利益？”

    從2009年的大部制改革開始，順德已經形成一種共識：大部制改革不是簡單的機構合並精簡，而是重新塑造政府的權力模式、界定政府的權力邊界。要實現這樣的目標，必須在人員機構合並的“物理變化”中進一步尋求“化學變化”。

    在2010年順德重新劃分5000多項區、鎮兩級行政管理事權和2011年梳理出全國縣級政府最完整的1500多項“權力清單”之后，改革進入了深水區。

    順德的改革者發現，政府部門權力的壁壘是一塊“硬骨頭”。要想打破壁壘，當務之急是知道每個政府部門到底有哪些權力。

    “一了解才發現，各政府部門從未對手中的權力進行過系統梳理。”閔樂萍說，改革小組成員更驚奇地發現，很多順德區域內的事順德區政府也不清楚，“就是一筆糊涂賬”。

    梳理不出“權力清單”就弄不清權力的邊界，沒有與權配套的責，就不清楚政府監管的手到底該伸多長。

    順德決定用最“笨”的辦法。在近兩年時間裡，通過對1000多部法律、法規、國務院決定、部門規章及地方性法規的查閱，分18個行業梳理商事領域中取得經營資格需要辦理的許可審批和對應的主管部門，這部“負面清單”的誕生，讓政府各部門的權力一目了然。

    同時，一個全新的商事登記信息平台應運而生，按照商事主體登記與經營項目審批相分離的制度，順德對商事主體採取“寬進”的原則，商事主體隻需要按照要求向行政中心提供基本的申請材料，行政中心在信息平台中將申請材料分發到各個相關的政府部門，4天之內申請人就能拿到《營業執照》、《組織機構代碼証》和《稅務登記証》。

    這樣一來，商事主體就不用一個一個部門跑，他們的信息在行政中心的登記平台上與工商、國稅、地稅等部門共享，這些部門按照標准化的流程辦理即可。

    拿到這些証照后，商事主體再對照自己的經營項目查閱“負面清單”，如果“負面清單”上有自己的經營項目，那麼需要向審批部門遞交申請材料，如果“負面清單”上沒有，就可以在市場中自由經營。

    “我們梳理‘負面清單’的意義就出來了。”閔樂萍說，政府部門的每一項權力都白紙黑字寫著，審批需要提交的材料也依照法律逐條列出，不該批的不批，該批的按法律法規執行，這讓審批中尋租的空間大大壓縮，商事主體的信息都在平台上公開，部門曾經隱蔽的權力壁壘被打破。

    改革后新的模式激發市場活力的效果明顯，順德發布的數據顯示，截至1月中旬，順德區實有市場主體總數125955戶，同比年增長9.18%。順德新登記公司的數量月均增長約35.6%。

    在推進這樣的改革時，一個政府部門的干部曾經質問改革小組的成員：“你這不是要我們犧牲部門利益嗎？”

    改革小組成員反問：“好！請問你們部門原來有什麼利益？”質問的干部支吾半天，無言以對。

    消除神秘的“有關部門”

    在市場“寬進”的情況下，面對大量新開設的商事主體，如何“嚴管”自然就成了個問題，一個最現實的疑問是：如果拿到營業執照等証件后，不按照“負面清單”對照遞交審批材料逃避監管怎麼辦？

    李允冠認為，這應該先從政府部門身上找問題，“我們是不是有能力主動找到管理對象進行有效監管？”

    在他的研究中，過去“重審批、輕監管”和“以審代管”的工作模式普遍存在，不能適應現在的要求。

    閔樂萍則認為，如果沒有后續監管能力，那麼應該考慮把前置的審批取消，壓縮“負面清單”，如果涉及公共利益必須監管，那麼應該對監管能力低下的情況問責。

    基於這些認識，“監管清單”基本按照與“負面清單”一條對一條的選擇進行設計。一個新的問題隨之而來：隻有49%的審批項目在順德這級政府可以解決，超過一半的審批在上級政府部門完成。

    上級完成的審批按道理應該由上級完成監管，如果做不好監管，順德能直接對上級政府問責嗎？顯然，自下而上的體制改革遭遇體制的瓶頸。

    順德決定，如果法律沒有明文規定必須由上級監管，就要求本地的這一部門代為監管，並且承擔責任﹔如果法律明文規定上級監管，還是由上級監管。按照這一原則，有大約86%的監管留在順德完成。

    按照“監管清單”列出每一項審批的監管部門和行業主管部門，以“誰審批、誰監管”為原則，由行業主管部門牽頭協調各個行使了審批權力的部門進行聯合監督。

    比如，順德區的一個娛樂場所需要分別面向區市場安全監管局、區人口和衛生藥品監督局、區公安局、佛山市公安消防支隊順德區大隊、區環境運輸和城市管理局5個部門辦理5項行政審批業務，而娛樂場所的行業主管部門為區市場安全監管局。那就意味著，對這家娛樂場所的監管由區市場安全監管局牽頭並負總責，另外4個部門對自己審批的那一項業務進行監管，同時為該項業務負責。

    閔樂萍分析說，審批和監管的權責對等，權力和責任的匹配非常清晰，就不會在監管中出現“有關部門”相互推諉的情況。

    籠子以外別亂管 籠子以內要填滿

    在順德的改革設計中，權責對等相當於把權力裝進了一個籠子，誰也沒理由說“這不是我一個部門的事”。在這個籠子的四周，就應該是權力的邊界。

    在順德改革者的眼中，如果把籠子想象成有四個邊，四個邊應該分別代表行政審批、日常行業管理標准實施細則、巡查檢查和執法處罰，而這四個邊都是必須做好的監管。

    “審批如果做到位，是一個很有效的監管辦法。”順德區行政審批制度改革領導小組辦公室主任助理梁偉強說。

    日常行業管理標准實施細則是順德計劃在下一步要著重加強的監管工作，這一工作的啟發來源於香港的精細化管理實踐。

    “如果說‘生活不能自理’是領取某項救濟的條件，那就為‘生活不能自理’設置一些標准，而不是僅憑感觀。”梁偉強說，香港經驗帶來的啟發是在監管中用一些客觀的條款代替法律法規中的主觀表述，減少個人感情裁量的空間，最大限度地找到權力的邊界。

    對於巡查檢查，順德的改革者認為，大部制改革的成果使得這項監管能夠落在實處，因為政府部門的職能融合不會讓日常巡查檢查的部門太多太散，市場安全監管局、環境運輸和城市管理局這兩個部門可以承擔大部分涉及民生和公共利益的監管。

    而執法處罰是保障市場秩序的底線。

    中山大學法學院教授、廣東行政法研究會會長劉恆認為，責任政府承擔責任的前提是邊界必須要清晰，而邊界必須要法律來界定，這樣“負面清單”和“監管清單”結合的做法，就是在法治框架內讓依法行政不是句口號。

    他同時認為，籠子四個邊的比喻是順德很好的實踐，在籠子的四個邊范圍內政府盡量做到填滿籠子，而不超過邊的范圍，就能使政府監管不缺位也不越位，同時會觸動執法體系的及時更新，為完善執法體制改革提供經驗。