“生態保護紅線”——確保國家生態安全的生命線

    黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要加快生態文明制度建設，用制度保護生態環境。其中，關於劃定生態保護紅線的部署和要求是生態文明建設的重大制度創新。生態保護紅線是指在自然生態服務功能、環境質量安全、自然資源利用等方面，需要實行嚴格保護的空間邊界與管理限值，以維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展，保障人民群眾健康。“生態保護紅線”是繼“18億畝耕地紅線”后，另一條被提到國家層面的“生命線”。

　　一、劃定生態保護紅線的意義

　　30多年來，隨著城鎮化、工業化的快速發展，我國資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化，可持續發展面臨嚴峻挑戰。劃定生態保護紅線，對維護國家生態安全、保障人民生產生活條件、增強國家可持續發展能力具有重大現實意義和深遠歷史影響。

　　劃定生態保護紅線是維護國家生態安全的需要。由於經濟社會活動對自然利用強度不斷加大，我國自然生態系統受擠佔、破壞的情況日趨嚴重，呈現出由結構性破壞向功能性紊亂的方向發展。目前，我國草地生態系統退化趨勢明顯﹔濕地仍在萎縮，生態系統服務功能持續下降。比如，過去20年間，甘南水源涵養重要生態功能區生態服務能力下降了30%左右﹔黑河下游防風固沙重要生態功能區生態服務能力下降了近40%。隻有劃定生態保護紅線，按照生態系統完整性原則和主體功能區定位，優化國土空間開發格局，理順保護與發展的關系，改善和提高生態系統服務功能，才能構建結構完整、功能穩定的生態安全格局，從而維護國家生態安全。

　　劃定生態保護紅線是不斷改善環境質量的關鍵舉措。隨著經濟社會發展和人民生活水平提高，人民群眾對環境質量的要求和期待不斷提升。當前我國環境污染嚴重，以細顆粒物（PM2.5）為特征的區域性復合型大氣污染日益突出。2013年以來，我國中東部地區出現的長時間、大范圍、重污染霧霾天氣，影響了近6億人口。水環境質量也不容樂觀。2012年，長江、黃河、珠江、浙閩片河流、西南諸河等十大流域的國控斷面中，劣Ⅴ類水質的斷面比例達10.2%。土壤污染特別是重金屬問題日益顯現，威脅到食品安全。畜禽養殖業環境污染問題突出，成為農村的最大污染源。劃定並嚴守生態保護紅線，將環境污染控制、環境質量改善和環境風險防范有機銜接起來，才能確保環境質量不降級、並逐步得到改善，從源頭上扭轉生態環境惡化的趨勢，建設天藍、地綠、水淨的美好家園。

　　劃定生態保護紅線有助於增強經濟社會可持續發展能力。我國人均耕地資源、森林資源、草地資源約為世界平均水平的39%、23%和46%，大多數礦產資源人均佔有量不到世界平均水平的一半。城鎮化是未來我國經濟社會發展的必然趨勢，到2020年，城鎮化率將達到60%左右，資源環境的壓力還將進一步加大。據研究，建設用地增加率是城鎮化水平提高率的1.56倍，城鎮人口人均能耗是農村人口的1.54倍。有研究表明，我國土地資源合理承載力僅為11.5億人，現已超載約兩億，我國已有600多個縣突破了聯合國糧農組織確定的人均耕地面積0.8畝的警戒線。劃定生態保護紅線，引導人口分布、經濟布局與資源環境承載能力相適應，促進各類資源集約節約利用，對於增強我國經濟社會可持續發展的生態支持能力具有極為重要的意義。

　　二、生態保護紅線的內涵

　　生態保護紅線的實質是生態環境安全的底線，目的是建立最為嚴格的生態保護制度，對生態功能保障、環境質量安全和自然資源利用等方面提出更高的監管要求，從而促進人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一。生態保護紅線具有系統完整性、強制約束性、協同增效性、動態平衡性、操作可達性等特征。系統完整性是指生態保護紅線的劃定、遵守與監管需要在國家層面統籌考慮，有序實施﹔強制約束性要求生態保護紅線一旦劃定，必須制定嚴格的管理措施與環境准入制度，增強約束力﹔協同增效性要求紅線劃定與重大區劃規劃相協調，與經濟社會發展需求和當前監管能力相適應，與生態保護現狀以及管理制度有機結合，增強保護效果﹔動態平衡性是指在保証空間數量不減少、保護性質不改變、生態功能不退化、管理要求不降低的情況下可以對生態保護紅線進行適當調整，從而更好地使生態保護與經濟社會發展形勢相統一﹔操作可達性要求設定的紅線目標具備可實現性，配套的管理制度和政策具有可操作性。具體來說，生態保護紅線可劃分為生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線。

　　生態功能保障基線包括禁止開發區生態紅線、重要生態功能區生態紅線和生態環境敏感區、脆弱區生態紅線。納入的區域，禁止進行工業化和城鎮化開發，從而有效保護我國珍稀、瀕危並具代表性的動植物物種及生態系統，維護我國重要生態系統的主導功能。禁止開發區紅線范圍可包括自然保護區、森林公園、風景名勝區、世界文化自然遺產、地質公園等。自然保護區應全部納入生態保護紅線的管控范圍，明確其空間分布界線。其他類型的禁止開發區根據其生態保護的重要性，通過生態系統服務重要性評價結果確定是否納入生態保護紅線的管控范圍。重要生態功能區紅線劃定范圍可包括《全國生態功能區劃》中規定的包括水源涵養、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護和洪水調蓄等5類共50個重要生態功能區。通過生態服務功能重要性評價，將重要性等級高、人為干擾小的核心區域劃定在重要生態功能區紅線范圍內。重要生態功能區紅線的劃定，既可保護生態系統中供給生態服務的關鍵區域，也能夠從根本上解決資源開發與生態保護之間的矛盾。生態敏感區、脆弱區紅線劃定范圍可主要包括生態系統結構穩定性較差、對環境變化反應相對敏感、容易受到外界干擾而發生退化、自然災害多發的生態敏感和脆弱地區。通過對區域生態環境敏感性進行等級劃分，將敏感性等級高、人為干擾強烈的核心區域劃定為生態保護紅線的管控范圍。生態環境敏感區、脆弱區紅線劃定后，將為人居環境安全提供生態保障，為協調區域生態保護與生態建設提供重要支撐。

　　環境質量安全底線是保障人民群眾呼吸上新鮮的空氣、喝上干淨的水、吃上放心的糧食、維護人類生存的基本環境質量需求的安全線，包括環境質量達標紅線、污染物排放總量控制紅線和環境風險管理紅線。環境質量達標紅線要求各類環境要素達到環境功能區要求。具體而言，要求大氣環境質量、水環境質量、土壤環境質量等均符合國家標准，確保人民群眾的安全健康。污染物排放總量控制紅線要求全面完成減排任務，有效控制和削減污染物排放總量。到“十二五”末期，主要污染物包括化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物的排放總量分別比2010年減少8%、10%、8%、10%。環境風險管理紅線要求建立環境與健康風險評估體系，完善環境風險管理措施，健全環境事故處置和損害賠償恢復機制，推進環境風險全過程管理。建立突發性污染事故應急響應機制，完善突發環境事件應急管理體系，加強環境預警體系建設，確保將環境風險降至最低。

　　自然資源利用上線是促進資源能源節約，保障能源、水、土地等資源高效利用，不應突破的最高限值。自然資源利用上線應符合經濟社會發展的基本需求，與現階段資源環境承載能力相適應。能源利用紅線是特定經濟社會發展目標下的能源利用水平，包括能源消耗總量、能源結構和單位國內生產總值能耗等。水資源利用紅線是建設節水型社會、保障水資源安全的基本要求，包括用水總量和用水效率等。土地資源利用紅線是優化國土空間開發格局、促進土地資源有序利用與保護的用地配置要求，使耕地、森林、草地、濕地等自然資源得到有效保護。

　　三、生態保護紅線的制度保障

　　有效保障生態保護紅線不被逾越，確保紅線落地，必須從制度、體制和機制入手，建立嚴格遵行生態保護紅線的基礎性和根本性保障。

　　建立健全自然資源資產產權和用途管制制度。在明晰的產權框架下，科學界定自然資源和生態空間的各項功能。通過建立用途管制制度，保障自然資源和生態空間的合理用途，確保准確執行主體功能區和生態環境功能區的定位，處理好開發與保護的關系。

　　建立自然資源資產負債表制度。建立自然資源資產負債統計、衡量與核算指標體系，摸清國家自然資源底數，包括規模、結構、分布以及變化趨勢等，准確把握自然資源的存量、增量和減量等，為劃定生態保護紅線以及未來績效評估提供基礎性依據。

　　建立生態、資源和環境風險監測預警和防控機制。構建生態保護紅線監測預警體系，基於國土生態安全現狀及動態分析評估，預測未來國土生態安全要素發展變化趨勢及時空分布，逐漸形成生態保護紅線監測與預警、決策與技術支持一體化的，具有充分技術、人力和物力保障的，兼有處理突發事件能力的國土生態安全預警體系。

　　完善基於生態保護紅線的產業環境准入機制。根據不同類型生態保護紅線的保護目標與管理要求，制定差別化產業准入環境標准。按照生態功能恢復和保育原則，引導自然資源合理有序開發。嚴格控制新建高耗能、高污染項目，遏制盲目重復建設。

　　實施生態保護紅線區域補償機制。逐步建立生態保護紅線區域的補償機制，明確補償標准、資金來源、補償渠道、補償方式，並依此推動補償區域的生態保護。探索多樣化的生態補償模式，對生態產品生產方和受益方明確的區域，按照誰受益誰補償的原則，建立不同地區間橫向的生態補償機制。

　　健全排污權有償交易機制。全面落實污染者付費原則，健全排污權有償取得和使用制度，發展排污權交易市場。加快制定符合市場規律和體現要素價格形成機制的排污權交易制度和交易規則，體現環境資源市場化配置方式並提高配置效率。

　　建立生態保護紅線考核與責任追究機制。逐步建立差異化的生態保護紅線評估體系，逐步將生態保護紅線評估結果納入各級黨政領導干部的綜合考核評價體系。對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任。

　　（作者：環境保護部副部長）