韓大元：“法治國家”的形式意義和實質意義

    在我國的政治生活中，“法治國家”一詞先由學術界提出，然后轉化為政治命題，寫入黨的十五大報告。1997年9月，黨的十五大報告將“建設社會主義法制國家”改為“建設社會主義法治國家”，並將其作為社會主義民主政治發展的目標，從黨的政治主張的角度確認“法治國家”的政治基礎，同時確立法治在社會治理中的作用。黨的十六大、十七大繼續強調建設社會主義法治國家，黨的十八大則提出“加快建設社會主義法治國家”。

    黨的政治報告中的“法治國家”的論述只是黨內的共識與重大理論主張，還不是具有法律效力的規范。作為明確的憲法規范，“法治國家”在憲法文本上的正式出現是1999年修憲。當時修憲的邏輯是，黨的十五大政治報告正式提出建設法治國家的目標，作為國家根本法因遵循政治慣例，把黨的重大的政治主張寫在憲法上，以獲得合法性。但是，政治邏輯轉化為憲法邏輯時，也存在著憲法的法律性與科學性之間如何尋求合理平衡的問題。寫在憲法上，表明法治國家不只是法治領域的國家功能的拓展，也在“規范層面上確立了法治主義的憲法原則”。更重要的是包括政治、經濟、文化與社會生活在內的所有國家建設都要服從憲法規范調整，以憲法為國家生活的最高准則，賦予國家更豐富的法治元素。那麼，1999年修憲之后的中國的法治國家形態是如何變遷的?是否堅持了憲法文本中的立場與修憲原意?法治價值的一貫性與政治現實是否保持了一致?如何把不同學科對法治國家的理解統一到憲法文本上?這些問題都是值得我們深入思考的。

    法治國家的規范解釋

    將法治與國家的含義結合在一起，我們可以進一步分析憲法文本中“法治國家”的內涵。

    從規范價值體系來說，文本中的“法治國家”是政治共同體依照法律治理國家生活的原則、規則與未來指向性的價值體系。作為原則，“法治國家”是指導國家所有生活的理念，貫穿在社會生活的始終，也可稱之為“憲法的基本原則”。作為規則，“法治國家”是具有實定法意義的規則體系，對國家生活發揮著統一的調整功能，凡是不符合“法治國家”理念的規范、行為與決定等都缺乏合法性。作為未來指向性的價值，“法治國家”是中國通過漫長過程“建設”的目標，是不斷變化的動態概念。作為動態演變中的概念，“法治國家”更豐富的價值在於“指引”和“引導”，體現了法治的過程性與國家屬性。

    從“法治國家”的形態來說，憲法修正案第13條規定的“法治國家”，是屬於“實質意義上的法治國家”還是“形式意義上的法治國家”?或者兼而有之?在法治國家概念的演變過程中，存在著形式和實質兩個概念。由於歷史與文化的不同，不同國家憲法文本中所表達的價值內涵是不同的。一般意義上的法治國家既包括實質意義的法治，也包括形式意義的法治要素，是一種綜合性的概念，體現了客觀的憲法秩序。憲法體系上的法治國家規定了法治秩序的原則和具體程序，形成為政治統一體價值，保障國家權力運作的有序化。在憲法體系中法治國家的原理具體通過法治主義的實質要素與法治主義的形式要素得到體現。基於對中國憲法的歷史、文本與國家發展目標的綜合考量，憲法修正案第13條的“法治國家”也可解釋為包括“形式和實質法治主義”的綜合概念，但更注重形式，並通過形式的完善，逐步向實質法治的目標發展，兩者在發展過程中雖體現階段性特征，但總體上包含著兩者的因素。

    法治國家的實質要素包括人的尊嚴、自由和平等

    人的尊嚴的維護是憲法存在的最高價值，而且也是優越於其他憲法規范的價值體系。保障人的尊嚴是一切國家權力活動的基礎和出發點，構成人權的核心內容。我國憲法在規定“法治國家”的同時，作為憲法原則規定了“國家尊重和保障人權”，把人權價值體現在憲法體制之中。法治國家的自由價值通過我國憲法規定的精神自由、人身自由、經濟自由等得到具體化。從本質上講，自由是憲法體系存在和發展的基礎，自由價值的維護既是法治國家的實質要素，同時也是憲法體系的核心價值。

    另外，在我國憲法體系中，平等是人的基本需求和存在方式，體現了法治國家的基本目標。實際上，憲法體系是在平衡自由與平等價值的過程中得到發展和完善的，一定程度和范圍內自由的犧牲可以保障平等價值。作為在憲法體系中生活的人們，應該在社會生活的各個領域享有平等權，這種平等既包括形式意義的平等，也包括實質意義上的平等。平等權作為權利和法治社會的基本原則，對所有的國家權力產生約束力。

    法治國家的形式要素包括法律至上、人權保障與權力制約

    德國學者克納德認為，從一般意義上講，憲法通過法治國家秩序，賦予國家及其功能以統一的標准與形式。法治國家的最基本要素之一是法的最高性。他在解釋法的最高性時提出，法的最高性並不意味著以法律規定所有的社會領域，即使在法治國家中也存在不必通過法律調整的領域，但一旦對某些領域以法律作出規定后，應保持其優位的地位，使法律具有正當性與穩定性。在憲法體系中，法的最高性一般分為憲法優位與法律優位兩種形式。憲法優位要求一切國家行為不得與憲法相抵觸，國家的立法行為、行政行為與司法行為都受憲法的約束，不得侵犯憲法規則。我國憲法第5條明確規定，一切法律、法規不得與憲法相抵觸。憲法序言也明確規定其“具有最高的法律效力”。這些條文的表述實際上奠定了法治國家的形式要件，至少從規范體系上保持了憲法效力的優位性。在憲法和法律規定的范圍內，一切國家權力受法律的約束。

    法治國家出發點和目標是個人權利與自由的保障，整個憲法體系也要遵循人權保障的基本價值。人權的憲法保障既包括憲法體系內的基本權利，也包括憲法上沒有列舉的權利與自由的保障。在現代憲法體系中的人權一般具有兩重性，即作為主觀公權的基本權利和作為客觀憲法秩序的基本權利，每一種權利通常具有主觀性與客觀秩序的性質。形式或制度意義上的人權保障是法治實質要素的人的尊嚴、自由與平等價值的制度化，是憲法本體價值的載體。為了保障憲法規定的基本權利與自由，法治國家要求對國家權力進行限制和合理的分工，使不同國家權力之間建立相互均衡和制約機制。現代憲法體系中的權力分立的功能並不僅僅消極地限制國家權力，而是積極、主動地對國家權力職能進行分工，明確其職責范圍和程序。作為憲法原則意義上的權力分立的重要意義首先在於國家權力組織的合理化，制約與監督並不是權力分立的唯一內容與目標。此外，法治主義的形式要素還包括行政的合法性、基本權利的司法保護等不同領域。

    (作者為中國憲法學研究會會長、中國人民大學法學院院長)