張沱生談設立國安委：全球性大國要拼危機管控

2013年11月12日，中國共產黨十八屆三中全會公報指出將設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。

為了進一步了解中國國家安全戰略決策的歷史沿革，國家安全委員會成立的歷史意義，本刊記者專訪了中國國際戰略研究基金會學術委員會主任張沱生。作為最早參與提出設立國家安全委員會的戰略專家，張沱生笑言，這次國家安全委員會的成立可謂“千呼萬喚始出來”。

國家人文歷史（以下簡稱國歷）：在十八屆三中全會上，提出了設立國家安全委員會。請問在沒有國家安全委員會的幾十年裡，中國的國家安全戰略是如何決策的？比如，在毛澤東時代，涉及國家安全的重大決策是怎樣進行決策的？

張沱生：從總體看，中國的國家安全領導體制相對穩定、一脈相承。其基本安排是：重大外交、軍事決策由中共中央政治局和中央政治局常委會負責﹔中央書記處負責處理中央日常工作，也包括負責處理與國家安全有關的事務﹔國務院、中央軍委、黨中央的相關領導小組、外交部、國家有關安全部門參與處理與國家安全有關的具體事務。在毛周時期，涉及國家安全的決策基本是在政治局，從基本的政治制度來說，應該是黨的領導、民主集中制。比如，進行抗美援朝、中印邊界反擊戰、中越邊界反擊戰，都是由政治局或政治局常委會集體做出的決策。當然，在毛周和鄧小平時代，作為職業革命家、長時期的黨和國家領導人和威望極高的領導人，他們的個人影響及經驗在安全決策中發揮了特別重大的作用。

不過，這一領導制度在不同時期的狀況有所不同。兩頭較好，中間一度出現較大的問題,特別是在“文革”期間，集體領導曾遭受嚴重破壞，最高領導人高度集權，一人說了算。在此情況下，做出了一些錯誤的決策，並遲遲難以得到糾正。值得指出的是，有兩個歷史階段的決策是很有特點的。一個階段是當年毛澤東退居二線時，鄧小平、彭真、羅瑞卿等人組成的書記處曾對決策發揮了重要的作用。當然最后決策還是由主席、政治局和政治局常委做出，但書記處的作用非常大，其成員也很有代表性。另一個階段是80年代，胡耀邦任總書記時書記處曾處在第一線。當時糾正“文革”的錯誤，許多老同志恢復工作，回到政治局，但是老同志畢竟歲數大了，精力不夠。這一時期書記處又一次在我們決策層面發揮過很大作用。在我的印象裡，自上世紀90年代以來，重大安全決策主要是由中央政治局常委會做出的，黨的最高領導人在其中發揮核心或主導作用。

國歷：為什麼在毛澤東和鄧小平時代，我國國家安全決策放在政治局，而不需要類似國家安全委員會這樣的協調機構呢？

張沱生：在毛、周、鄧的時代，中國所面臨的安全挑戰較單一，遠不像現在這樣紛繁復雜。最先是美國的封鎖包圍，后是蘇聯霸權主義的威脅。那時，中國主要面臨傳統安全挑戰，涉及的是領土、主權、防止外敵入侵這樣一些大的問題，以及建國初期肅清國內的殘余敵對勢力，鞏固新生政權的問題。毛、周、鄧等第一、二代領導人，他們本身就是軍事領導人，戰爭中打出來的，后來又成為政治領導人。應對傳統安全面恰恰是這些老一輩革命家的長項。他們經歷了長期的革命戰爭的大風大浪，有非常豐富的斗爭經驗。

了解新中國外交史的人都清楚，周恩來本人就是一部最好的協調機器。他對於黨政軍各個機構的人頭都非常熟悉。很多人不是他的戰友就是他的部下，進行溝通、協調是他的長項。另外，在“文革”前、改革前，中國基本上實行的是領導干部終身制，那時的高級領導人多數還年輕力壯，又有長期在領導職務上積累起來的革命斗爭經驗，這使他們面對各種安全問題時往往能得心應手。老一輩革命者的素質，以及當時干部隊伍的構成，加之還有書記處這樣可以起到重大協調、咨詢、執行和政策建議作用的領導機構，似乎並不需要類似美國國家安全委員會這樣的機制。

國歷：為什麼美國在第二次世界大戰結束后不久就設立了國家安全委員會？冷戰期間，在處理重大安全危機時是否真的發揮了關鍵性的作用？

張沱生：二戰結束后，美國一躍成為唯一的霸權國家。國民生產總值一度佔全部資本主義國家國民生產總值的60%，軍事力量遍布全球、政治影響力空前強大，它的利益是全球性的，客觀上這就需要要有一個機構來統籌協調。因此早在1947年，美國就成立了國家安全委員會。

不過，歷屆美國總統對這個委員會的重視程度有所不同，其發揮的作用也不盡相同。大體來講，美國國家安全委員會的基本成員包括：總統、副總統、國務卿、財政部長、國家安全顧問，以及中央情報局局長、參謀長聯席會議主席、國防部長等重要人物。國家安全顧問主持常設機構，負責組織副部級和正部級的協調。一般情況下，安全危機出現后首先先是進行副部級協調，再往上就是進行正部級協調。負責國家外交與安全事務的主要職能部門都參與其間，通過協調、討論拿出對策方案，上報總統拍板。對於極重大緊急的安全問題、安全危機，總統將會直接主持國安會議商討對策。當然，對於重大安全問題的決策，美國還有個國會批准的問題。

美國的國安會機制，使得總統作為最高領導人的決策作用得到了強有力的支撐。各主要職能部門長期跟蹤、研究相關安全問題，但它們往往有不同的視角和不同的部門利益。國安會下設專業常設機構，既與各部門緊密聯系，又與主要外交安全智庫和和各方面的專家學者保持緊密聯系。在平常，其常設機構可發揮重要的協調作用，提出種種政策建議﹔在緊急時刻，國安會則在總統直接指揮下，綜合各部門的情報信息、政策建議，更好、更快地做出政策抉擇。

那麼為什麼說現在中國也需要建立國家安全委員會呢？我認為，今天的中國已經從地區性大國走向全球性大國。中國所面臨的挑戰、所處的安全環境、要肩負的責任都已與毛周時期、甚至鄧小平時期有了很大的不同。傳統安全威脅仍然存在，中國尚未完全實現祖國統一，台灣問題還未解決，此外，新疆、西藏分裂勢力仍然存在。中國還與印度存在領土爭議，並與眾多周邊國家在東海、南海存在島嶼與海洋權益爭端。中國與美日等大國之間的分歧，包括地緣政治分歧，雖然已不再表現為冷戰式的敵對關系，但相互之間既合作又競爭、既借力又防范的關系，不知比當年簡單的敵對關系復雜了多少倍。另一方面，冷戰結束后，各種非傳統安全挑戰日益突顯，如恐怖主義、核擴散、氣候變化、環境污染、金融與能源危機、跨國犯罪、國際傳統病等威脅不斷上升，已使中國領導人的安全決策變得越來越紛繁復雜。再加上近年來已引起各國高度重視的包括海上通道、外空、網絡在內的全球公域安全問題，以及伴隨中國崛起必然帶來的種種摩擦、挑戰與更大的國際責任，如此復雜的安全環境已完全不是靠經驗決策所能應對的更何況在新的領導制度下，中國已不可能再有毛、鄧那樣強勢的領導人，新的中國領導人也不可能再有他們那樣豐富的經歷與經驗。面對國際形勢、安全環境及國際責任的巨大變化，為了更好地維護國家利益，我們的決策機制必須有所變化與調整，中國領導人需要建立一個有高度權威、高效率和強有力的協調咨詢與執行機構，以利科學民主決策，加強集中統一領導，更好地應對各種安全威脅和軍事安全危機。

國歷：90年代后期到現在，中國對外交往的深度和廣度不斷增加，外事問題的復雜性增強。目前，除外交部、中聯部及涉外經濟部門外，軍隊和安全部門，甚至地方政府與一些非政府組織，都加入了外交大合唱。沒有協調就不能做到“勁兒往一處使”，您怎麼看待這樣的問題？

張沱生：當年周總理講“外交無小事”，外事權非常集中。那時候才有多少外事活動！外交部管國家之間的關系﹔中聯部負責與各國共產黨的交往，但與資產階級政黨則是不來往的﹔僑辦負責華僑事務﹔至於對外經濟合作、外貿都非常有限。改革開放后，我們的外交任務和壓力就越來越重了。

在此情況下，我們的外交必須加強統籌協調。但現有的機制卻不足以勝任這一任務。一個較為突出的問題是軍事和外交之間如何加強協調。1964年，中國爆炸第一顆原子彈，外交和軍事配合得好，發射當天中國政府就發表聲明，稱中國發展核武器，完全是為了保衛中國人民免受核戰爭的威脅，中國決不會首先使用核武器，並決心為最終全面、徹底銷毀核武器而努力。2007年1月11日，中國進行反衛星試驗，國際媒體吵得一塌糊涂，直到1月23日中國外交部發言人才就此說明了中國的政策與立場。2011年初，美國國防部長蓋茨來華訪問期間，正好趕上我殲20試飛。美國人覺得中國人有意在對美示威，搞小動作。中國一些媒體也炒作，說這就是做給你美國人看的。實際上這個試飛，中央早就批了，蓋茨來華訪問是后來才做出的安排。這兩件事之間沒有協調，造成了不必要的麻煩。類似的例子還有不少。

現在大家都在說，中國外交已經是大外交。但我們外交部長的地位卻比較低，建國初期地位是很高的，這是大國外交所需要的。而我們的外交部地位卻越來越低，不知是什麼原因造成的。建國初期、周恩來曾任部長就不說了，外交部長陳毅是政治局委員、副總理。八、九十年代，外部部長黃華是副總理，姬鵬飛也是副總理，錢其琛也是政治局委員、副總理，但此后的部長地位明顯下降，只是個中央委員。這樣的地位要協調其它部門是難以做到的。中央外辦按說要承擔協調任務，但近年來主任也只是由國務委員兼任，權威性顯然不夠。此外，一段時間以來，根據需要，我們還設立了一些跨部門的協調機制，但多是臨時性的，，而且層級不夠高。在此情況下，在更高的層級讓建立國家安全與外交綜合協調機制的要求已變得越來越迫切。

國歷：您比較早提出中國要設立國家安全委員會。據說，在九十年代末您就寫了相關的報告。您當時是怎樣考慮的，為什麼會在那時候提出這樣的建議？

張沱生：首先要說明，不是我個人而是我所在的中國國際戰略研究基金會早在那時就對此開展研究，並向中央提出了建立國安會的明確建議。我當時是課題研究的參加者之一。我們逐漸有一個感覺，冷戰結束后，雖然中國整體的安全形勢好轉，周邊不再有大國的直接軍事威脅，但中國面臨的各種挑戰卻並未減少，而且在新的形勢下，正朝著復雜和多樣化發展。

其實，自八十年代初鄧小平提出實行不結盟、不打牌的獨立自主的和平外交路線后，逐漸形成了對中國非常有利的安全形勢。在當時的美蘇中“大三角”關系中，中國拉開了與美國的距離，與蘇聯的關系逐步緩和，並在1989年實現了關系正常化。當時，中國在美蘇之間起到了“四兩撥千斤的作用”。這是當時大家常說的一句話。如果當時冷戰結束，而蘇聯未解體，照此方向走下去，形勢對中國可能是很有利的。

但蘇東巨變帶來了兩極格局的完結。1992年，鄧小平南巡之后，提出堅持改革開放不動搖，我國的形勢逐漸好轉，但中美之間的摩擦卻繼續上升。當時，美克林頓政府大打人權牌，幾度欲將給中國的最惠國待遇與所謂中國的人權問題挂鉤，中美間形成了嚴重的政治、經濟博弈。幾年間，中美間先后經歷了“銀河號”事件（美用所謂大規模殺傷性武器擴散問題對中國打壓）和美提升對台關系，邀請李登輝訪美等事件，后者在1996年演化成新的台海危機。當時我們在台海進行導彈試射和大規模聯合軍演，美國則向台海派來兩艘航母。接著美日又制訂了軍事同盟的新指針，把台灣置於同盟覆蓋的范圍之內。值得指出的是，當時蘇聯的崩潰還對我國內的民族分裂勢力起到了一定的刺激作用，疆藏的分裂破壞活動明顯抬頭。1992年我們基金會曾用近一年時間作了“新疆、西藏問題與國家安全”的專題研究，並給中央寫了報告。當時鄧小平還在，在一定程度上仍然起著把舵的作用，新的中央領導集體一一化解了這些危機。

1997年鄧小平的去世，標志著經歷過革命戰爭風雨的老一代人領袖人物已經走進了歷史。而九十年代后期，中國面臨的安全挑戰也越來越復雜，此時國際上的“中國崩潰論”已開始轉變為“中國威脅論”。當時，我們基金會一些長期進行國際戰略研究和美國研究的同事們就萌生了一個想法，認為應該借鑒美國國家安全委員會的做法，在最高領導層之下建立一個高度權威的、專業性的綜合安全協調機制，為我們新的領導集體出謀劃策。大概是在1998年，基金會成立了一個課題組，同時邀請會外一些知名專家學者參加，開始進行這一研究，最后在1999年形成了一個政策建議報告及其附件。報告由我會高級顧問汪道涵轉交中央領導同志。這一報告是在“炸館事件”后形成的，新的危機事件更加深了我們對建立這一機構的必要性的認識。當時報告建議“一個機構兩塊牌子”，對內是中央安全領導小組，對外是國家安全委員會——其有關職能要在國家安全法中明確作出規定。這應是為最高領導層服務的一個最高協調、咨詢和執行機構，下面要有常設機構，除發揮協調作用外，還要負責起草制訂、各種安全戰略，並對進行危機管理發揮重要的作用。記得當時我們的報告中有一句話，大國之間的競爭，不僅是綜合國力的競爭還是決策機制的競爭。

國歷：這次國家安全委員會要成立，一些人認為中國此時設立國家安全委員會就是中央准備帶領中國強勢崛起的戰略部署。您怎麼看待這種看法？

張沱生：現在，對國家安全委員會的解讀有很多，我認為其中至少有兩種不准確的觀點。一是認為國家安全委員會將是國家最高決策機構。這恐怕是不准確的。在中國，最高決策機構隻能是是中央政治局和中央政治局常委會，國家安全委員會隻能是一個最高協調、咨詢和執行機構，雖然也有主要領導人參加。

第二種不准確的觀點是，建立國家安全委員會好像就是要加強對外軍事對抗的准備。我的理解是，建立國家安全委員會的根本目的是加強協調，保証科學決策，並更好地應對危機事件。建立國家安全委員會，當然也有利於我們對外進行必要的軍事斗爭，但這並非其全部或主要工作，提出戰略報告，協調外交安全政策，推進安全合作，加強危機管控，才是其主要職責。總之，建立國家安全委員會有利於維護中國的國家利益，有利於我們實現和平崛起的目標。

有人講，我們現在不能總講韜光養晦，要講有所作為。中國強大了，自然要有所作為，但這個有所作為不意味著就是要搞對抗，而是要承擔更多的國際責任，更好地維護世界和平、制止戰爭。現在有些人認為中國強大了，動不動就主張要使用武力解決問題。這是錯誤的，這不是黨和國家的政策。

對於國家安全委員會的成立應將有利於危機管控的問題，我想再多講幾句，這既是我的理解，也是我的期望。冷戰結束后，到目前為止，中國未再與他國發生過軍事沖突，但卻經歷了非常多的危機事件，這些危機事件都對我們的國家利益帶來了較大的損害。有了國家安全委員會，加強了統一協調，加強了集中統一指導，我們定能更好的進行危機管理，包括進行危機防范與危機管控。近來，中央領導同志十分強調要加強對分歧和危機的管控。這值得我們認真思考。我認為，分歧一旦激化就演變為危機，而危機如果失控則將走向軍事沖突與戰爭。因此，如果我們要爭取最大限度地維護國家利益，而同時又要避免沖突與戰爭，就必須加強危機管理。現在不少人對危機管理有誤解，認為總強調這一點似乎有點軟弱。他們不了解，危機管控實際上是一個既博弈又合作的過程，在此過程中，危機雙方都會盡最大努力維護自身的國家利益，同時又開展必要的合作，以避免危機升級失控走向戰爭。

據我了解，美國很歡迎我們設立國家安全委員會的決定。過去美國官員與專家常常抱怨中國的決策過程不透明，容易發生誤判，並且貽誤應對危機的處理。有美國專家對我說，現在中國終於有了一個可以直接對口的國安會，雙方的國安會應盡快建立起對話機制。這與我的想法完全一致。將來中美兩國的國家安全委員會之間，不僅應建立對話機制，而且應建立熱線，並且應特別加強在危機管理的問題上合作。這對於中美構建新型大國關系，中國承擔更大的國際責任都具有積極作用。

順便提一下，美國的國安全會主要是對外而非對內的，我想中國的也應如此。但在新的形勢下，由於內外安全往往已經聯在了一起，因而在加強協調時，毫無疑問，內部安全也是需要認真考慮的問題。

（摘自《國家人文歷史》2013年12月下）

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