賈康解讀地方債務風險

　　截至2010年底，地方政府債務為10.7萬億元，加上整個公共部門名義負債、政策性金融機構所發行的金融債余額，中國公共部門總體負債佔GDP50%左右，在安全區之內

　　我國地方債多數用於交通運輸、市政工程等基礎設施和能源建設，形成了大量可產生現金流的優質資產，為償債提供了一定保障。因此，客觀上政府體系有較強償債能力

　　解決地方政府債務問題的根本在於深化財稅體制改革，在建立起財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財政分配體制基礎上，建立嚴格的地方財政預算制度及其監管體系

　　近幾年，地方債風險問題引發廣泛探討。尤其今年以來，伴隨我國經濟增速放緩，一些海外機構對此“憂心忡忡”，認為中國地方債嚴重透支，不可持續。我國地方債務規模和結構究竟如何？風險有多大？如何降低風險？記者專訪了財政部財政科學研究所所長賈康。

　　我國地方債務總量應該仍在總體可控的安全區間之內

　　記者：就您了解，我國地方債處於怎樣的水平？

　　賈康：關於我國地方債規模，最權威的數據來源於審計署的兩次審計。

　　第一次是2011年3月至5月，審計署全面審計了全國省市縣三級地方政府債務。數據顯示，截至2010年底，我國地方政府債務余額為10.7萬億元。從政府層級看，全國省級、市級和縣級政府性債務余額分別為3.21萬億元、4.66萬億元和2.84萬億元。

　　第二次是2012年11月至今年2月，審計署對15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區，共計36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行了審計。數據顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額3.85萬億元，比2010年增長12.94%。

　　今年8月初，審計署開啟了新一輪全國范圍內的城市地方債審計摸底，還沒有公布最終審計結果。根據第一次審計的地方債務總額以及第二次審計部分地區地方債務的增長速度，以及對部分地區的調研，我預計目前我國地方債務總量應該仍然在一個總體可控的安全區間之內。

　　除了被動舉債的壓力外，地方政府還有主動舉債的動力

　　記者：近幾年，地方債務增長速度有加快的趨勢，原因有哪些？

　　賈康：導致地方政府負債快速增長有許多原因，諸如加快城鄉基礎設施建設、興建大型公益項目等。但透過現象看本質，地方政府負債快速增長不可忽視對體制性原因的分析。

　　長期以來，中央與地方之間的事權劃分並不清晰，很多支出項目都由中央和地方共同承擔，地方政府支出責任往往超出其可用財力。資金不足，發展卻不能滯后。財力缺口越來越大，隻有通過隱性舉債解決問題。

　　除了被動舉債的壓力外，地方政府還有主動舉債的動力。在“政績考核”壓力下，投資可對GDP有直接的拉動作用，讓地方官員“面子上更好看，政績上更突出”。

　　2008年金融危機后，地方政府面對經濟增速放緩的壓力，更有了舉債的壓力和動力。根據審計署公布的數據，在2010年底，地方政府債務10.7萬億元中，有5.23萬億元形成於2009年和2010年。

　　另外，由於地方隱性債務缺乏必要的透明度和健全的約束機制。地方政府舉債投資興建的一些政績工程和形象工程大而無當，項目現金流回收“量小而且速度慢”，隻能不斷挖掘渠道借新債、還舊債。這種新的融資渠道成本更高，地方債務有可能像滾雪球似的不斷膨脹。

　　在局部地區和部分項目領域，仍存在著比較高的風險積累

　　記者：我國地方債務風險究竟如何？

　　賈康：在近中期總量風險判斷問題上，我的觀點是：我國地方債務風險總體可控。之所以這麼說，主要有以下原因。

　　國際上對政府債務安全性的界定，較認同馬斯特裡赫特條約中的兩個臨界值指標：一個是政府債務余額佔GDP的60%，一個是財政赤字佔GDP的3%。這兩個指標可大體上作為我國可參照的“預警線”。截至2010年底，地方政府債務為10.7萬億元，約佔當年GDP的27%，加上整個公共部門名義負債、政策性金融機構所發行的金融債余額，中國公共部門總體負債佔GDP50%左右，在安全區之內。今年的審計結果還需等待，估計即使公共部門總負債率有所提高，也還不會大幅突破預警線表示的安全區間。從財政赤字看，近年來我國雖然一直實行積極的財政政策，但公共財政赤字佔GDP的比重未突破3%。

　　我國政府債務不僅總量風險在可控區間，而且客觀上政府體系還有較強償債能力。一是經濟保持平穩增長，為國家財力提供了強有力的支撐。二是加強財政支出管理，預算公開力度逐年加大，為防范政府債務風險強化了制度基礎。三是我國地方債多數用於交通運輸、市政工程等基礎設施和能源建設，形成了大量可產生現金流的優質資產，為償債提供了一定保障。

　　不過也應特別注意，雖然目前我國政府債務總體上安全可控，但絕不能對某些區域、某些項目可能出現的資金鏈緊張風險掉以輕心。在局部地區和部分項目領域，仍存在著比較高的風險積累，需要防患於未然。此外，總體而言隱性負債不透明、不規范所帶來的績效損失和不利於事先防范風險的負面影響不可忽視。

　　規范地方政府融資行為，不讓地方政府債務出現無序蔓延和暗中積累

　　記者：我國該如何加強政府債務管理，以盡可能降低地方債務風險呢？

　　賈康：化解地方債務風險要對症下藥。當務之急，是要在標本兼治的考慮下，結合深化分稅制改革和構建地方稅體系等舉措盡快規范地方政府性債務，推進“治本為上”的制度建設，讓地方債“暗賬翻明”，通過建立合理和切實可行的地方債管理制度，實現地方政府“陽光融資”。

　　當前地方債務最大的風險在於不透明。規范地方政府融資行為，不讓地方政府債務出現無序蔓延和暗中積累，整體風險會得到逐步消化。

　　所以，應當以“治存量、開前門、關后門、修圍牆”為要領，疏堵結合，把近5年已登堂入室的地方公債的規模逐步擴大來置換、替代地方融資平台等形成的隱性負債。此外，還應建立起地方債的預警防控機制，包括建立一定規模的地方政府性債務償債基金，當出現局部性、區域性風險時，能夠及時應對，防止風險擴散。

　　從長期看，解決地方政府債務問題的根本還在於深化財稅體制改革，在建立起財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財政分配體制基礎上，建立嚴格的地方財政預算制度及其監管體系。

　　在實施“營改增”等結構性減稅的基礎上，應該逐步推進完善資源稅、財產稅等地方稅種，加快構建和完善地方稅體系，積極推進省以下分稅制財政體制的貫徹落實，加上改進和完善轉移支付機制，可以有效緩解現實生活中基層財政困難、“土地財政”和隱性負債等方面的矛盾與問題。