透視三中全會財稅政策改革：誰的日子會難過？

人民網北京11月22日電（劉茸）十八屆三中全會近日公布的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確提出，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任，並給出了具體的劃分原則。全會之前輿論普遍關注的“中央和地方之間誰管錢、誰管事”一問，就此得到回應。《決定》中還明確指出，將“適度加強中央事權和支出責任”，這意味著目前中央和地方事權財權分配不均的現狀，將以中央上收部分事權而不是下放部分支出責任的方式得到一定解決。

針對可能存在“地方財力遭削弱”的擔憂，《決定》還進一步提出，保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。財稅專家認為，這一方面給地方政府吃了顆“定心丸”，確保其財力不會減少，同時也預示著接下來具體稅種和分稅比例面臨改革空間。財政部財政科學研究所副所長蘇明指出，現在增值稅的基本分稅格局是“中央拿75%，地方拿25%”，但當營改增全部完成以后，這個比例有可能會改變。

正如學界所言，改革已經離開“所有人都受益”的階段，進入深水區，每一步都會觸動既有利益格局，每次改革之后，必定有些人的日子暫時會過得難。即便如此，改革的長期目標始終是優化資源配置結構，發揮經濟和社會潛力，促進社會公平，使得絕大多數人，包括那些短期利益可能受到傷害的人，都能最終受益於改革和它帶來的后繼效應。

事權上收和稅優政策改變：推動地方職能轉變

北京大學國家發展研究院教授林雙林對我國和美國的財稅收支做了一個比較：2012年，我國中央政府的財政收入佔全國財政收入比重為47.9%，但財政支出比重僅為14.9%，而美國的中央政府財政收入佔比略高於我國，財政支出佔比則是57%，相對平均。

數據的另一面是，我國地方政府的財政收入比重為52.1%，財政支出比重則高達85.1%。“可見，我國中央政府直接做的事情比較少。”林雙林說。他同時指出，地方財政收入中，來源於中央政府轉移支付的比重約佔40%，相比之下，美國地方政府財政收入中，來源於中央政府轉移支付的比重大約為20%。

正是在此數據背景下，中央做出了加強中央事權和支出責任的改革決定。《人民日報》20日報道，財政部部長樓繼偉接受專訪時指出：“目前，中國中央地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規范，中央和地方職責交叉重疊、共同管理事項較多。這種格局造成目前中央財政本級支出隻佔全國總支出的15％，地方實際支出佔到85％。很多該中央管的事情中央沒有直接管理，委托給了地方去做，再通過專項轉移支付給地方提出要求，客觀上會不同程度地干預地方事權，地方往往也沒有動力做好不適於地方承擔的事項，造成行政效率偏低。” 

結合保証財力格局總體穩定的承諾，上述決定如能切實執行，無疑對於地方政府是個解放負擔的利好消息。但並非僅僅如此。《決定》還提出，稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定，清理規范稅收優惠政策。

“很多地區都是直接、間接或自行出台了一些稅優政策，這在一定程度上是非常必要的，但我們下一步要發揮市場的決定性作用，國家治理要現代化，恐怕稅收政策在全國的公平統一和規范管理至關重要。”蘇明向記者表示。

稅優政策在各地的招商引資中扮演著眾所周知的、不可或缺的重要角色，對於一些落后地區的經濟騰飛甚至起決定性作用。如果取消地方性稅優，會不會大大削弱地方的經濟競爭力，進而讓其日子更難過？

“地方招商引資和經濟發展，根本上應該是靠市場機制、簡政放權和政府更好的服務，再上升一句，那就是國家治理。這包括中央層面和地方層面，都要依靠一種更好的、更規范的服務來招商引資。如果每個地方都利用區域性的稅優政策，實際上就變成了稅收的惡性競爭，這完全不符合市場經濟條件下的政策取向，未來肯定不會是這個趨勢。”蘇明說。

他認為，稅優政策未來的趨勢將會是更多按產業來安排，而不是區域，但這一步並不會走得太急，下一步按照《決定》中的提法，還僅僅是“加強規范管理”，而非完全取消﹔包括在不發達地區，國家政策給予一定稅優傾斜，其效果恐怕暫時無法取代﹔但長期趨勢是不可逆的，“這也是推動政府職能轉變，推進國家治理能力現代化的需求。”

清理財政“挂鉤支出” 或改變各部門“話事權”

樓繼偉還特別強調，《決定》中的“要清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值挂鉤事項，一般不採取挂鉤方式”，是“解決當前預算管理中突出問題的重大舉措”。

他解釋，目前教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育7類挂鉤支出，佔到了全國財政支出的近五成，它們不可避免地造成財政支出結構固化，加大了政府統籌安排財力的難度。

簡單說來，“挂鉤”指的就是硬性規定比例。例如教育部門，多年來一直為提高全國公共財政性教育支出佔GDP中的比重努力。1993年的《中國教育改革和發展綱要》提出，要“逐步提高國家財政性教育經費支出佔國民生產總值的比例，本世紀末達到4%”，這個目標花了近20年時間，匯聚幾屆努力，最終到2012年底才完成。自1993年以來，大的教育發展綱要性文件裡都提及這一挂鉤比例，而其他領域的情形也類似，這意味著與財政支出挂鉤在事業產業發展當中的重要地位。

而這些錢用於何處呢？2012年的全國公共財政教育經費支出共21165億元，其中3781.52億元來自中央財政。在當年預算執行報告裡，財政部提及了緩解“入園難”、加強農村中小學校舍維修改造、對農村義務教育學生實施營養改善計劃等。

這些事項有的歸屬教育，有的處於教育和“三農”的重疊地帶，二者均是財政支出重點挂鉤對象。通常在中央確定相關領域的政策安排后，財政部就須針對性地安排支出，並要求地方財政進行配套。一位財政部專家曾經在一次會議上倒苦水：“國庫的錢怎麼花，財政部其實沒多大決定權。”

“應該首先承認，在歷史上一段時期，為了確保在上述幾個方面的支出能夠實現相關目標，這樣的方式還是必要的。但這種挂鉤事項，一定程度上把財政的職能肢解了。”蘇明向記者表示，“從財政綜合部門來講，這就缺乏一種綜合協調分派的職能。在新形勢下，財稅部門首先要統籌財力，綜合考慮財政資金要應用於哪些方面，上述幾個方面也應該去更好地保障，但挂鉤這種方式，在未來國家治理現代化的情況下可能不太合適。”

樓繼偉也強調，清理規范挂鉤並不意味著財政要削減這些重點支出，只是不再採取挂鉤方式。很多重點支出都是民生領域的，各級財政部門要繼續把這些領域作為重點予以優先安排，確保這些領域事業發展的正常投入。

從另一個角度看，挂鉤支出意味著將財政部門對資金安排的決定權部分分流到了其他部門，使它們變成“小財政部”，客觀上加大了治理“跑部錢進”問題的難度。這意味著，此次清理挂鉤事項，將會改變各部門的“話事權”，增加財政部門在資金運用上的統籌決定權。

“收支平衡”轉向“支出預算” 能否攻堅年底“突擊花錢”？

仍以教育為例。有媒體注意到，2012年前三個季度，教育支出佔GDP的比重僅達3.6%，而在11、12月，全國一共花掉了當年三分之一的教育支出，規模接近上半年教育支出的總和，其中12月又比11月翻上一番。在這種井噴之勢的助推下，全國公共財政教育支出終於沖過了佔GDP4%的目標線。

盡管沒有部門願意承認，但這種年底沖刺式花錢的現象在各個部門都屢見不鮮。形成這種現象的一大動因在於年度預算的“年度性”。當面臨花不完的預算被收回，甚至可能波及下年度預算總額的前景時，“突擊花錢”乃是難以苛責的人性之常。

樓繼偉解釋說，改革將把年度預算的控制重點從“收支平衡”轉向“支出預算”，而為了保証這一點不造成赤字擴大，就必須建立跨年度預算平衡機制。

用通俗的話解釋起來就是，過去的預算控制是“按計劃收，按計劃花，當年內必須平衡”，而改革后的預算控制將著重在“花多少、怎麼花”上，平衡將不僅僅在一年內，而是在三年、五年甚至更長期中實現。

這將同時降低各部門在年底把錢突擊花完的壓力和動力，如能輔以更加嚴密和有效的預算支出監管，或能有效解決“年底突擊花錢”這一頑疾。財稅專家認為，從財政入手的干預，對於矯正政府和各部門的各種行為失范都是根本性的。

“隻有財稅部門設置能夠延伸到所有政府職能和所有的政府部門，因為所有政府職能的履行，所有政府部門的運轉，都是要用錢去鋪路的，沒有錢什麼職能也履行不了，什麼部門也運轉不了。當你看到各個政府部門希望多干事，希望多要編制的時候，實際上透過這些背后要的是財政撥款的增加。因此隻有從財稅改革入手，才能為整個政府職能的規范、為解決政府干預過多和監管部不到位的問題打下基礎，提供支撐。”中國社科院財經戰略研究院院長高培勇近日在一次公開發言中這樣表示。