【美國】陳金永：中國承認“城鄉二元結構的制約性”是巨大進步

人民網北京11月13日電 （王澤）中共第十八屆三中全會於11月12日閉幕。全會審議通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》。全會提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。記者專訪了城鎮化問題專家、美國華盛頓大學地理系教授陳金永，他表示，公報明確指出“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”，這是十八大報告中沒有的，是一個進步。

記者：十八屆三中全會公報體現了新一屆政府在處理城鄉關系上怎樣的新思路？

陳金永：在城鄉關系的問題上，三中會沿用了十八大報告的提法，基本上重復了要“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”的字句，但同時明確指出“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”，這是十八大報告中沒有的，是一個進步。建國以來，中國高速工業化是建基於城鄉不平等的二元結構上，通過不平等的交換、侵奪農 民的利益來推行工業化。改革開放以來，雖然二元結構有所鬆動，但城鄉制度上的巨大不平等仍然存在，通過戶籍等制度所造成的等級差別仍 然不斷延續不公平、制造新的不公平，很不利於社會穩定，必須解決。十八大報告有提到要“加快改革戶籍制度”，但三中會並沒有講戶籍改革，希望這項改革會是未來幾年打破二元結構的重要一環。

記者：當前中國發展面臨怎樣的瓶頸？全面深化改革的突破口在哪裡？城鎮化是否能為下一階段的中國經濟發展釋放改革紅利？

陳金永：中國發展面臨的一個重要瓶頸，是如何發揮“健康”城鎮化的作用，釋放改革紅利。要選擇走健康的城鎮化道路，而不是走以“賣地炒樓”、城市土地擴張的城鎮化。 深化改革戶籍制度是一個重要的突破口，長遠是要取消戶籍制度所造成的不公平。

記者：當前大城市如北上廣人口不斷增長，環境、生存壓力日益增加，城鎮化是否會增加城市負擔，降低城市人口生活水平？

陳金永：目前，中國北上廣等城市交通擁擠，住房緊張等問題，主要原因往往不是人口多，而是城市規劃不合理、管理不善、住房分配不公（例如有不少人一戶多房）等其他的原因。不少的城市設施是靠政府補貼來運行，造成嚴重的市場扭曲，不能反映實際的（城市生活）成本，例如北京的地鐵票價超低（大約隻有巴黎、紐約地鐵票價的1/8），幾乎等於是免費，間接造成大量人口進住。有些人認為目前大城市的人口承載力已經承受不了，不可能再開放戶籍。但事實上人口承載力是個很有爭議的概念，城市的承載力不是簡單的自然資源承載力， 而是社會經濟的承載力﹔ 要推行城鎮化，高密度的大城市實際上是更能夠節省自然資源，提高城市的承載力。

城市人口增多，可能增加環境、生存的壓力， 但大城市的集聚經濟(agglomeration economies) 效益大，人口眾多與企業的集聚也節省了交易成本，中國要大力發展服務業，大城市的集聚效益尤其特出，是個非常有利的因素。關鍵是在兩者中取得平衡，中國既然要搞市場經濟，這個平衡應該主要讓市場去決定，而不是用政府的手段（例如戶籍制度）來控制。依我的看法，如果市場完善，北上廣的“城市”（不是指行政區）人口還可以再多一點。

記者：如何推動二三線城市的發展？小城市的發展能帶來怎樣的好處？

陳金永：向大城市集中，創造效益是中國30年來經濟發展的一個重要動力。可以預見，如果市場經濟充分發揮作用，未來的20-30年中國的城市發展仍然要走這道路，大城市會發展較快，尤其是進一步發展第三產業，會集中更多的人口，而部分的二三線城市發展會放緩，部分的小市、鎮甚至會消失。中國可用的土地非常有限，城鎮化一定要走高密度的方式，發展人口“緊湊”（compact）模式的城市，大規模發展中小城市，“遍地開發”不符合低碳發展的要求。還有，要為大量落戶的外來人口提供公共服務，也有一個降低成本、保質量的問題， 這也需要有一定的人口規模經濟，小城市不是個好的選擇。

記者：為什麼說當前中國到了經濟轉型的關節點? 城鎮化過程將如何促進中國經濟轉型？

陳金永：中國的農村耕地有限，比美國的還要少，但仍然有6億多人住在農村，進一步發展非農就業，走城鎮化的道路，是無可避免的選擇。方向對的城鎮化政策，可以促進內需，發展經濟，有利於改變目前對出口和投資過度依賴的發展模式，可以領中國走一條比較平穩的道路，邁向未來。反過來說， 錯誤的城鎮化政策，可以把中國推到“中等收入陷阱”的沼澤裡。

記者：中國推進城鎮化該制定怎樣的時間表？

陳金永：中國的城鎮化要走一條比較平穩的道路，不要追求速度。推行城鎮化，當前主要的關鍵是農民工市民化。城鎮化的時間表要跟農民工市民化大致配合。

記者：戶籍改革是否是城鎮化的必要條件？當前戶籍改革面臨的主要困難是什麼？如何推進戶籍改革能最大程度避免“副作用”？

陳金永：深度的戶籍改革是下一輪城鎮化的必要條件。 如果農民工不能逐步市民化，中國的城鎮化隻會走上類似拉美城市裡面貧富兩極分化的道路，后果嚴重。戶籍改革面臨的主要困難是地方政府的阻力，這是因為目前地方財政收入與人口增減並不匹配。中國要進行實質性戶籍改革將不可避免地涉及跨地方、各行政區域的事權與財權、人口管理的問題，需要在一個更高的層次的中央政府去統籌規定與執行﹔中央應該考慮成立一個有權有責的戶改領導小組，長期來專職推行戶改的事務。另一個戶改的阻力來自一種普遍的看法，認為農民工轉戶進城成本太大，社會（政府）難以負擔。我曾撰文分析過，這是一個誤解。事實上，用我所提議的15年方案，農民工轉戶進城成本並不大，尤其在戶改的頭十年。更加重要的是，用一個更高、更寬的視角，可以看到，因為農民工比較年輕，進城后（工作）每年為城市創造的總產值，肯定是遠遠超出市民化的成本及他們的工資。

記者：您認為農民工市民化應該如何推進?

陳金永：我提出過，從2015年開始，用大概15年的時間，解決所有外來人口（農民工市民化）的問題，讓目前這種以社會福利，人口分等分級為主的戶籍制度，讓與其相關的中國特有的“農民工”、“流動人口”、“非戶籍人口”等稱號退出歷史舞台，使中國與世界絕大多數的國家一樣，所有的國民在國內可以自由遷移，國內沒有分等級的戶籍制度。具體的做法是每年轉戶二千萬人，包括所有大中小城市。首五年先向外來大學生開放當地戶籍登記﹔然后，向有熟練技術、又有穩定就業的農民工開放﹔ 后十年，逐步有序地向其他民工開放，最終使所有的外來人口“市民化”，可以在城鎮長期落戶。