報告稱勞教制度創立於特定歷史條件下須改革

“顯而易見，施行已半個世紀的勞教制度已經不能跟上時代腳步，到了要加以改革的時候了。”5日發布的政治發展藍皮書《中國政治發展報告(2013)》如是寫道。

中國社會科學院政治學研究所和社會科學文獻出版社8月5日在北京聯合舉辦《中國政治發展報告(2013)》發布會，正式發布《中國政治發展報告(2013)》。

藍皮書指出，勞教制度是在新中國成立初期法律制度不完善的特定歷史條件下創立的，實施五十多年來，在維護社會治安秩序，預防和減少犯罪等方面發揮過一定的作用，但隨著社會發展和時代變遷，其弊端越來越明顯，在法理依據、規定內容和程序方面都存在重大缺陷，已引起社會各界詬病和強烈非議。

勞教制度法律依據存在問題

結合已有法律相關條款，藍皮書分析指出，勞教制度的法律依據不足，與現行《憲法》《立法法》和《行政處罰法》的規定相違背。比如，1996年通過的《行政處罰法》第9條規定，“限制人身自由的行政處罰，隻能由法律設定”，第10條規定，“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰”。

“也就是說，行政法規不能直接設定限制人身自由的行政處罰。” 藍皮書指出，中國的立法機關是全國人大及其常委會，隻有全國人大及其常委會制定的法律才能限制公民的人身自由，並且要經過檢察院或法院的批准，由公安機關執行。

基於上述分析，藍皮書認為，現有有關勞動教養的法律依據，除了1957年國務院頒布的《關於勞動教養問題的決定》具有法律的性質外，此后的補充規定多是由國務院、公安部制定的行政法規，有些甚至是以“通知”命名的政策性文件，法律依據不足。

勞教制度有違“罪罰相當”原則

藍皮書指出，在一個法治國家的法律體系中，刑事處罰應是所有法律處罰當中最嚴厲的。本來勞動教養制度所針對的人員是情節輕微、不構成刑事犯罪的違法人員。但勞動教養的期限一般為一到三年，有時甚至長達四年，從限制人身自由的角度說，這樣的處罰強度顯然超過了刑罰中的管制、拘役和一些刑期較短的有期徒期。

“之所以如此，根本原因在於勞教制度混淆了行政處罰和刑事處罰這兩種性質不同的懲罰措施。”藍皮書分析稱，勞教介於行政和刑事之間，實際上非常接近刑罰，而勞教制度卻將其界定為公安部門作出的行政處罰，其行政程序又極為簡略，導致公安部門在沒有法院和檢察院監督的情況下作出帶有刑事性質的處罰決定，無疑對公民自由構成巨大威脅。

藍皮書指出，不僅如此，由於有關勞動教養的各種規定在細節上比較粗疏，並無根據具體情況的適用規定，使得裁決機關在作出勞教期限的裁決時自由裁量權過大，使根據情節嚴重程度的裁定完全主觀化，缺乏客觀依據。

藍皮書進一步，同樣的行為，在不同地方勞動教養的期限可能相差甚遠，或者同一個地方同樣勞教1年，“違法犯罪行為”的程度卻有很大的差別。

現有勞動教養制度中，公安機關權力過大

“表面上看，各地的"勞動教養管理委員會"擁有勞教的決定權，勞教處罰決定書也是以該委員會的名義作出的。”藍皮書指出，玄妙就出在這個委員會下設的辦事機構上，實際上，這個機構是設在各級公安機關內的，從報批、審核、決定，到行政復議，以及最后的行政訴訟，都是公安機關一個部門在運作。

結合對2002年公安部制定的《公安機關辦理勞動教養案件規定》相關條款的分析，藍皮書認為，“勞動教養管理委員會”只是一個牌子，設在公安機關內部的“勞動教養審批委員會”才是作出決定的機構。

藍皮書指出，盡管在《公安機關辦理勞動教養案件規定》中，以內部行政程序的方式規定了辦理勞教案件的程序，但它們都是一種內部的行政審批程序，主要以書面、間接的方式進行案卷審查，作出決定，其遵守與否很難監督。

“可見，在有關勞教的案件中，公安機關集偵查、審查和裁決的權力於一身，顯然有違司法正義的原則。”藍皮書如是分析。

被勞教人員獲得司法救濟比較困難

“與正式的刑事訴訟不同，在勞教案件中，當事者很難獲得法律幫助。”藍皮書指出，由於勞教審批程序簡單，被勞教者在事前很難獲得律師的幫助。

此外，雖然中國法律規定被勞動教養的人可以申請行政復議，但在實踐中由於申請行政復議由同一個機構審查因而很難獲得改判。被勞動教養的人也可以向法院提出行政訴訟，但由於勞教往往涉及敏感的社會問題，如上訪、邪教以及在網上發表不當言論等，實踐中被法院受理的案件少之又少。

“正是由於公安機關權力太大，使得勞教這一制度程序簡便、隨意性大，成為地方政府"維穩"的重要手段。”藍皮書指出，近年曝光出來的針對上訪者和在網上發表“不當”言論的行為人的各種案件，使這一制度飽受詬病。

“在中國依法治國的進程中，一方面公民、政府都要遵守法律，另一方面，所遵循的法律必須是符合時代精神的良好的法律。”藍皮書指出，所謂良好的法律，從一個方面看，就是能保障公民權利的法律，在人民法律意識、權利意識日益增強的今天，“隻有確保制度供給跟得上時代腳步，確保法律規章不斷與時俱進，才能奠定法治國家的前提和基礎，才能將一切權力運行納入法治軌道”。