南海局势及南沙群岛争议：历史回顾与现实思考【3】

　　总体平静但暗流涌动的十年

　　《宣言》签署后的10年，事实上只有中国基本遵守了其规定和原则，未采取使争议扩大化的行动，并且积极推动海上和平合作和共同开发。然而，越、马、菲等国从一开始就没有全面和认真地落实《宣言》，不断对所占据岛礁改建和扩建，加强行政管理，加紧油气资源开采，不时抓扣中国渔民等，这些国家的一个共同指向，就是固化非法侵占所得，否定存在争议，而不是“搁置争议”。而这些做法不断刺激中国国内民众和舆论的反感情绪，使得他们对南沙问题的关注热度不减。

　　其中，越南方面最为活跃。2003年4月，越南举行“解放南沙”28周年纪念大会，6月与印尼秘密签订大陆架划界协定；2004年4月，首次组织旅游者前往南沙观光旅游；2005年初，在行政版图调整中将中国的西沙、南沙群岛作为行政县分别编入越岘港市与庆和省；2006年初，与马来西亚设立海军热线以协调解决南海资源开发、岛礁主权争议问题，4月进一步划定南沙油气招标区块，并宣布与外国企业合作在南沙修建天然气输送管道；2007年5月，租用俄勘测船对南海海域进行拉网式地质调查，6月宣布其在南沙占领的部分岛礁举行“国会代表”选举等。

　　马来西亚2003年4月先后派出4个海上作业编队共11艘勘测船在南通礁海域进行勘探测量活动，5月在弹丸礁附近海域举行国际海上挑战赛，并首次批准旅游船只赴榆亚暗沙经营旅游休闲项目；2004年11月发行将部分南沙岛礁标入马版图的邮票；2008年8月其国防部长率近80名记者登弹丸礁宣示主权。

　　菲律宾2003年4月在中业岛举行“卡拉延设市25周年”纪念活动；2006年6月启动中业岛机场跑道和其他设施修缮工程；2008年3月在所占岛礁设立卫星通信系统等设施。

　　不过，应当承认的是，在2009年以前，虽然各种摩擦不断，但南海局势总体上是可控的，局势复杂化的转折大约发生在2009年，这与联合国大陆架界限委员会关于提交200海里外大陆架界限信息的期限(2009年5月13日)有一定关系，而美国亚太战略的调整则是一个更大的刺激因素。

　　2009年1月，奥巴马政府甫一履新，即释放了将对小布什政府对外政策进行纠偏、把战略重点优先放在亚太地区的信号，这显然助长了部分争端方在南海与中国角力的信心。

　　2009年1、2月间，菲律宾国会参众两院通过《领海基线法案》，以国内法形式将中国的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲领土。5月6日，越南、马来西亚无视在南海海域划界存在事实争议的情况，向联合国大陆架界限委员会联合提交200海里外大陆架划界案。7日，越方又单独提交南海外大陆架划界案，声称对中国西沙、南沙群岛拥有主权。这迫使中国也向联合国提交了中国关于200海里以外大陆架外部界限的初步信息，以防止自己的权益受到进一步损害。

　　中美在南海也开始出现摩擦，仅2009年，美国军舰与中国船只在侦察与反侦察过程中，至少发生了5起对峙摩擦事件。其中，最著名的当数“无瑕号”事件。

　　进入2010年，美国对南海的政策加快转变，表现出“选边站”的倾向。7月23日，美国时任国务卿希拉里 克林顿出席在越南河内召开的东盟地区论坛外长会，就南海问题发表讲话，宣称“自由利用亚洲共享海域”“在南中国海维护国际法”是美国的国家利益，强调各方要遵守国际法，反对使用武力或以武力相胁迫。根据她本人的回忆，“这些都是精心选择的措辞，是对早先中方声称其在本地区扩张性的领土要求属于‘核心利益’的回应。” (注13)此后，希拉里又多次就奥巴马政府的亚太政策以及南海问题发表针对性言论，而美国军方则大幅强化了在南海及其周边的力量存在和军事演习等动作。

　　为稳定南海局势，缓和东盟国家的紧张情绪，中国政府进行了艰苦的外交努力，取得一定进展。2011年7月，在印尼巴厘岛举行的10＋1外长会上，中国与东盟国家通过了落实《宣言》指导方针；中菲、中越在双边沟通中也曾达成了一定的谅解。但中国的努力未能对冲美国亚太战略调整带来的影响，更未能换来菲、越等方的克制。

　　菲、越等方对所占南沙岛礁继续进行改扩建，与美国在南海周边频繁军演，一些国家出现抱团针对中国的倾向，而且不断采取完全无视中方关切的做法。2011年3月，菲军方披露，计划投入2.3亿美元修整在南海岛屿上的军营和机场。6、7月间，菲、越等国会同域外力量在南海举行了多场敏感的军事演习。菲总统阿基诺三世还下令用所谓“西菲律宾海”一词替换“南中国海”这一国际通用地名，意图强化菲律宾对相关岛礁和海域的主权声索地位，并获得美国官方一定的认可。2012年3月，菲越就在南海进行联合军演和开展海上边界共同巡逻达成协议，4月，越南派出僧侣进驻其所占南沙岛礁的寺庙。

　　东盟部分国家和美国的这些动作在中国受到媒体的密切关注，而媒体的广泛报道也激起公众的强烈反响。中国的克制政策面临政策延续性和民意的双重压力。

　　南海局势加剧紧张的背后

　　2012年4月发生的黄岩岛事件可以说是“压倒骆驼的最后一根稻草”，突破了中国政策和忍耐的底限。黄岩岛属中国中沙群岛，以东隔马尼拉海沟与菲律宾群岛相望。1898年《美西巴黎条约》、1900年《美西华盛顿条约》和1930年《英美条约》等明确规定了菲领土界限西限以东经118°为界，黄岩岛在此范围之外。直到20世纪90年代，菲律宾出版的地图还将黄岩岛标绘在菲领土界限之外。

　　4月10日， 12艘中国渔船在黄岩岛潟湖内例行作业，突然出现的菲律宾军舰对渔民进行堵截和干扰。中国渔民被菲律宾军人扒去上衣在甲板上暴晒的照片，瞬间成为中国各大媒体和网站的头条新闻，引发全国性声讨。菲律宾的粗暴挑衅和中国国内舆情的强烈反应，促使中国政府不得不采取反制行动，一方面进行紧急外交交涉，另一方面派出海监和渔政船只尽快抵达黄岩岛现场，双方进行了激烈交锋。直至6月3日，菲方船只才全部撤出黄岩岛潟湖。为防止菲律宾新的挑衅行为，中国船只留守黄岩岛附近海域，开始实施实际管控。

　　此时越南方面也有了新动作。6月21日，越南国会审议通过《越南海洋法》，意在用国内法为越方主张披上合法外衣。(注14)该法通过当日，时任中国外交部副部长张志军召见越南驻华大使阮文诗提出严正交涉。同日，中国宣布建立地级三沙市，政府驻西沙永兴岛，管辖西南中沙群岛的岛礁及其海域，并在随后数月间采取了落实三沙设市的一系列行政、司法、军事举措。

　　2013年1月22日，菲律宾正式向联合国海洋法法庭提请针对中国的仲裁。对此，中国外交部多次发表声明，指出“菲律宾和仲裁庭无视仲裁案的实质是领土主权和海洋划界及其相关问题，恶意规避中国于2006年根据《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第298条有关规定作出的排除性声明”，强调中方“不承认、不参与”。

　　显然，中方对菲启动仲裁是持完全否定立场的。菲律宾声称其提出冲裁的理由是与中国之间的协商和谈判已陷入僵局，但事实上，菲方自黄岩岛事件以来一直拒绝与中方进行任何严肃的对话，遑论谈判，也未与其他DOC成员协商。再者，中国已在2006年根据《公约》第298条做出了排除性声明，由于仲裁庭的管辖涉及主权、历史性权利及所有权，因而已免于管辖。无论仲裁结果如何，《公约》中没有任何条款规定可以执行对中国不利的仲裁结果。

　　此后发生的仁爱礁打桩事件和中建南事件进一步恶化了局势。菲律宾1999年坐滩仁爱礁的军舰面临解体风险，菲方一直寻机在礁上打桩以实施占领。中方对此保持高度警惕，2014年3月成功阻止了携带建筑物资的菲军舰驶向仁爱礁，两国政府船只发生对峙。菲律宾在舆论上大肆渲染，吸引国际关注和美国介入。

　　2014年5月中国在西沙海域启动“中建南”项目两口探井的钻探作业，“中国海洋石油981”平台从5月2日至8月15日在西沙中建岛南部17海里海域附近进行钻探作业，遭到越南数百艘政府船只的骚扰，并引发了中国海警船队与越南执法船的多次追逐甚至冲撞，场面一度激烈。

　　针对南沙整体形势的变化，并且为了彻底改善中国南沙岛礁民生、基本军事防御和维护主权权益的需要，中方于2013年底在自己控守的岛礁上开始了扩建工程，这些岛礁都远离国际航道，完全不存在影响航行自由的问题。但美国和菲律宾等国反应强烈，并且大肆炒作和指责中国。2015年4月9日，针对外界关切，中国外交部发言人华春莹在记者会上对有关工程做了详细说明，指出：中国政府对南沙部分驻守岛礁进行了相关建设和设施维护，主要是为了完善岛礁的相关功能，改善驻守人员的工作和生活条件，更好地维护国家领土主权和海洋权益，更好地履行中方在海上搜寻与救助、防灾减灾、海洋科研、气象观察、环境保护、航行安全、渔业生产服务等方面承担的国际责任和义务。有关建设是中方主权范围内的事情，不影响也不针对任何国家。 (注15)最近，中方消息显示，一批为国际社会提供公益服务的灯塔、自动气象站、海洋观测中心、海洋科研设施等项目建设正顺利开展。5个用于航行安全的灯塔已建成，其中4个已正式启用。

　　中国的动作并没有得到周边国家的完全理解，引发了部分周边国家的担忧。而美国也加大对南海事务的介入力度，以中国岛礁扩建工程“规模过大、速度过快”“岛礁军事化”等话语，全面向中国施压，甚至采取了派军舰接近中国南沙和西沙岛礁的行动，被中方视为严重的军事和安全挑衅。

　　在中国许多人看来，美国是当前南海局势紧张的最大推手。首先，美国在加快推进“亚太再平衡”战略时，愈来愈将中国视为在亚太的主要针对目标。2013年，美军确定了“两个60%”的军力部署目标，即在2020年前将60%的海军舰艇、海外60%的空军力量部署到亚太地区。此外，美军抓住一切机会炒作中国“反介入与区域拒止”威胁，积极完善为中国量身打造的“空海一体战”等作战概念。这些举动无疑都增加了包括南海在内的亚太局势的复杂化与紧张程度。中国许多学者开始关注，美国是否在为其亚太战略调整预设威胁甚至危机，然后导致“预言的自我实现”？

　　2014年起，美国针对中国周边问题做出了更加清晰化的表态，在南海问题上呈现出直接介入争议和偏袒盟友及其他争议方的姿态。

　　2014年的2月5日，美国亚太事务助理国务卿丹尼尔 拉塞尔在众议院有关东亚海洋争端的听证会上作证时，指责中国“断续线”主张“缺乏国际法基础”“影响了地区的和平与稳定”，要求中国予以澄清。 (注16)这是美国官方首次在南海争端问题上点名向中国发起挑战。而美方很清楚，在南沙领土主权争议未决的情况下，明确断续线或者任何海域主张都无异于强化争议和紧张。同月，美国海军作战部长乔纳森 格林纳特在菲律宾宣称，如果中菲在南海发生冲突，美国将支持菲律宾。 (注17)这是美方在中菲南海争端中所作出的最强硬表态。8月，美国国务卿克里在缅甸内比都举行的东盟地区论坛外长会期间，还直接提出“三停止”要求，即，停止填海造岛、停止修建建筑、停止采取可能会进一步加剧冲突的激进行动。

　　而在美国，“成本强加”战略开始成为政策选项，即动用政治、外交、舆论、军事等各类手段，增加中国南海行动的成本，迫使中国后退，以期在不发生武装冲突的情况下制止中国的所谓南海扩张。(注18)2015年美国发布了《21世纪海上力量合作战略》《国家安全战略》《国家军事战略》《亚太海上安全战略》四个战略文件，都用较大的篇幅谈到南海，并声称要让中国付出成本代价。

　　美国南海政策的大幅调整不仅削弱了美方公正说话的地位，也进一步加深了中方对自身利益受到更多损害的担忧，刺激中方增强捍卫自身利益能力的决心。

　　与美国政策调整相伴随的是，美军对中国的行动指向性越来越明显，各类威慑、挑衅动作愈加频繁。例如，美军明显加强了对中国南沙岛礁周边海域海空抵近侦察活动的力度，美国军机对中国在南海的抵近侦察从2009年约260余架次增加到2014年的超过1200架次。(注19)除强化抵近侦察外，美国还开始频繁向中国直接“大秀肌肉”，进入中国南沙、甚至不存在争议的西沙岛礁12海里内进行航行自由宣示行动。2015年10月27日，美军导弹驱逐舰“拉森号”驶入南沙群岛渚碧礁临近12海里水域。2016年1月30日，美军“柯蒂斯 威尔伯号”导弹驱逐舰驶入西沙群岛中建岛领海。与既往不同的是，美国每次都采取了在媒体上高调渲染的做法，美军太总部司令哈里斯等官员还扬言今后的行动范围将更广泛，性质将更复杂，并保持每季度约两次的频率。 (注20)

　　此外，美国还展开了针对中国的其他威慑动作。2015年7月，美军新任太平洋舰队司令斯威夫特搭乘P-8A“海神”反潜巡逻机对南海进行抵近侦察飞行；11月5日，美国国防部长卡特登上“罗斯福”号航母就南海问题发表讲话，而当时该航母正位于南沙群岛以南150-200海里、马来西亚以北约70海里的南海敏感海域；11月8日-9日，美军B-52战略轰炸机连续两天飞越中国在南海扩建岛礁的附近海域；2016年4月15日，美国国防部长卡特在访菲期间登上“斯坦尼斯”号航母巡航南海。美军舰机还时常在中国领海领空发生“误闯”事件。

　　美国有意识地强化在南海周边的盟友体系和军事网络。“亚太再平衡”战略实施以来，美国已在澳大利亚达尔文、新加坡樟宜基地、菲律宾、马来西亚等环南海地区增加了力量部署。美国也正在加强与南海周边的马来西亚、印度尼西亚、越南等国有关海域态势感知的情报及侦察合作，加大对其他南沙争端国的军事援助，重点是提高菲、越等国的侦察预警、巡逻管制以及反介入能力。2016年3月，美菲在第六次年度双边安全对话上宣布，美国将被允许使用菲律宾的六个基地。2016年4月，美菲“肩并肩”联合演习再度举行，演习科目十分具有针对性，包括失岛夺回、油井防护等，设定的背景即是当下的南海争议。

　　美军在南海及其周边的排兵布阵推动地区局势进一步紧张，也使得南海争议在全球战略棋局中的位置被刻意夸大，貌似中美间的竞争开始超越其他矛盾成为南海局势的主线。回顾冷战后世界上发生的紧张和冲突，几乎都有美国的卷入甚至是主导，有的至今还没有了结。这不免让中国人要问，美国在南海意欲何为？