人民眼·乡村治理

重心下沉 末梢激活

广东清远、湖北秭归因地制宜探索村民自治实现形式

本报记者  杜若原  禹伟良  贺林平  付  文

2016年05月13日04:41  来源:人民网-人民日报
 
广东清远英德市西牛镇新城村探索村民自治重心下移,由“烂村”变成远近闻名的美丽乡村。
  吴 明摄
尽管谁都明白承包地分散细碎的弊端,呼吁“互换并地”实现连片规模经营,但提起土地整合,很多人还是直摇头——

“土地是农民的命根子,动一分一厘,都可能引发大纠纷,谁敢贸然打破延续几十年的既定利益格局,去捅这个‘马蜂窝’?”

但在广东省清远市,短短两年,全市一半耕地完成置换整合,重新按户连片发包。全市涉农矛盾纠纷不升反降。

同样,谁都明白村庄内部公益事业是制约新农村建设的突出问题,都疾呼“没有农村内部主体性力量的激发,农村改造和改变难以持久”,但提起税费改革后农村公益事业兴办的难题,很多人还是直说头疼——

“沟不挖到自家地头,路不修到自家门口,就不参加筹资筹劳。只要有一两户想搭便车,别的农户肯定又把钱揣回兜里。”

但在湖北省秭归县,村级公益事业却已经风生水起:3年全县农民自筹资金6200多万元,新修公路1115条3688公里。过去很多“一议就黄”的流产项目,如今村民“聚到一起一叨叨”,群策群力中便呱呱坠地。

地还是那片地,人还是那群人,曾经的“老大难”何以“难者亦易矣”?

一团乱麻,关键是找出线头。清远、秭归虽然相隔千里,但似乎心有灵犀,理出的“线头”惊人相似:划小村民自治单元,激发基层创造力与活力,让农民自己创造自己的幸福生活。

这“线头”,乍一看并不起眼:无非就是通过对自然村这一传统资源的挖掘,在建制村以下开拓出村民自治的空间,让“十几公里外的事”变为“家门口的事”,让自治进入“微观”和“细化”的具体层面。

然而,真正走进田间地头细打量,确实非同寻常:不随“合村并组”的大溜,以村民小组(村落)为自治单元的“微自治”探索,蕴含着农村基层治理现代化的现实课题。

大村庄的弱自治

“上面的刚性任务完不成,下面的自治事务就得缓一缓”

秭归的“线头”,是从王家桥村牵出来的。

九曲十八弯,山路盘旋,满眼柑橘树。地处三峡工程坝上库首的秭归县是脐橙之乡,王家桥村在当地名气不小,是水田坝乡数一数二的红旗村。村党总支书记、村委会主任向富柱当了三十来年村干部,治村有“几把刷子”,但也有败走麦城的时候。

这回让他心力交瘁的,是一条小村道,从村南头往北接通村部,区区2.4公里。但它来头不小。2012年,秭归县精品果园核心试验示范区建设项目落户王家桥,项目投资上千万元,配套建设的这条路,由村委会牵头实施,涉及几个村民小组的78户人。

“认了三个干妈,讲了无数好话,3年磕磕绊绊修通1.7公里,到现在还是条断头路!”向富柱脱口而出一首自创的顺口溜:“过去修路要征地,每亩投资两万一,给了补偿还扯皮,搞得不好堵挖机,抽调一个副书记,受了不少窝囊气,至今问题没理清。”

村民心里都清楚,要脱贫,先修路。路是共同的利益诉求。山高坡陡,田间地头不通路,采摘橙子就得一篓一篓地背回来,效率低、成本高,“人老体弱奈不何,请工一天一百多,卖斤橙子少一角”。

然而,面对政府项目“下村”,不少村民的第一反应不是如何参与,让好事落地,而是“项目来了,就等政府发钱补偿”。村民向昌凤的话,道出一种普遍心态:“占了我家地,砍了我家苗,能补4万要8万。你来做工作,让我带头让一让,凭啥子?”

村委会专门雇了3位村民协助化解施工阻扰矛盾,并召集村民开过4次会,结果都是各说各话、吵吵闹闹,计划中的最后几百米不了了之。

为什么群众参与难组织、公益事业难办成、社会服务难到位?王家桥村的断头路,引起前来调研的宜昌市、秭归县领导的深思。

“建制村治理单元偏大,随着村民诉求多元化,利益协调难度加大。”秭归县民政局局长宋正荣分析说。2000年秭归“合村并组”后,建制村地域范围平均达到13平方公里。同一个建制村里,村落分布下起江边、上至山顶,海拔落差1500米以上。山下种了柑橘的农户想修路,山上普通的农户则需要起码的产业,“都是眼皮底下的事情最重要,对建制村范围内的其他公共事务,村民关注度、共识度低。”

秭归农村面临的问题,广东清远干部感同身受。

清远是山区农业大市,居住分散也是当地村庄的典型特征。“清远最大的村,面积50多平方公里,有71个自然村8000多人。”清远市委副秘书长、市委农办主任鲁小鹏说,“有些村干部从当选到任期结束,有村民连面都没见过。”

2012年,葛长伟就任清远市委书记后,大半年里跑遍全市85个乡镇、200多个村庄调研,梳理了当地村民自治效果不明显、农村不稳定因素较多等六大问题,“这些问题,最终都汇集成一个:农民组织化程度低。”

在秭归,村民同建制村之间还有“土地属于集体”的联系纽带;而在清远,90%以上的村庄,集体资产和经济事务都掌握在村民小组或自然村一级,缺乏共同利益,就没有参与动力。清远市委副书记黄兆芬说,产权与治权脱离,村委会很难把没有资产、利益关联的村民统一起来达成一致行动,自治功能就有“悬空”之虞。

“行政与自治功能冲突。”在鲁小鹏看来,这是不少地方“农民个体化”、自治难落地的症结所在。

在清远市阳山县黎埠镇鲁塘村,村支书肖裕捋了捋,村干部要承担“各类业务报表按时上报”等130多项职责服务事项。

“村一级承担的任务中,哪些属于‘行政化’工作,哪些属于‘自治’事务,说实话,还真不容易搞清楚。”秭归县水田坝乡党委书记廖厚坤说,我国政府机构设置到乡一级,村委会属于自治组织,但各级任务落实不能没有“脚”,“上面千条线”最终还是要落在村干部“下面一根针”。

宜昌市有关部门去年开展的一项调研显示,秭归县茅坪镇陈家坝村要承办县和镇两级16个部门的41项工作。当年上半年,村干部先后完成新农保新农合费用收缴、商业保险、企业普查、残疾人普查、低保复查、计划生育检查、地名普查等10多项事务性工作,占了2/3的时间和精力。面对村干部的忙与累,调查显示,有30%的村民认为村委会是镇政府的“代办所”、村干部是镇政府的“腿和脚”。有村民说:“村干部是忙,但不是为我们忙,是在为上面忙。”

一边是每村3到5名的村干部职数,一边承担着不下百余项的行政事务,村委会行政化问题凸显。一些村干部表示:“上面的刚性任务完不成,下面的自治事务就得缓一缓。”“村干部辛苦跑断了腿,堵不住百姓埋怨的嘴。”

葛长伟坦言,从清远的情况看,以建制村为单元的基层治理模式,已难以适应农村发展和社会治理需要。

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(责编:王政淇、崔东)