“土地是农民的命根子，动一分一厘，都可能引发大纠纷，谁敢贸然打破延续几十年的既定利益格局，去捅这个‘马蜂窝’？”

但在广东省清远市，短短两年，全市一半耕地完成置换整合，重新按户连片发包。全市涉农矛盾纠纷不升反降。

同样，谁都明白村庄内部公益事业是制约新农村建设的突出问题，都疾呼“没有农村内部主体性力量的激发，农村改造和改变难以持久”，但提起税费改革后农村公益事业兴办的难题，很多人还是直说头疼——

“沟不挖到自家地头，路不修到自家门口，就不参加筹资筹劳。只要有一两户想搭便车，别的农户肯定又把钱揣回兜里。”

但在湖北省秭归县，村级公益事业却已经风生水起：3年全县农民自筹资金6200多万元，新修公路1115条3688公里。过去很多“一议就黄”的流产项目，如今村民“聚到一起一叨叨”，群策群力中便呱呱坠地。

地还是那片地，人还是那群人，曾经的“老大难”何以“难者亦易矣”？

一团乱麻，关键是找出线头。清远、秭归虽然相隔千里，但似乎心有灵犀，理出的“线头”惊人相似：划小村民自治单元，激发基层创造力与活力，让农民自己创造自己的幸福生活。

这“线头”，乍一看并不起眼：无非就是通过对自然村这一传统资源的挖掘，在建制村以下开拓出村民自治的空间，让“十几公里外的事”变为“家门口的事”，让自治进入“微观”和“细化”的具体层面。

然而，真正走进田间地头细打量，确实非同寻常：不随“合村并组”的大溜，以村民小组（村落）为自治单元的“微自治”探索，蕴含着农村基层治理现代化的现实课题。

大村庄的弱自治

“上面的刚性任务完不成，下面的自治事务就得缓一缓”

秭归的“线头”，是从王家桥村牵出来的。

九曲十八弯，山路盘旋，满眼柑橘树。地处三峡工程坝上库首的秭归县是脐橙之乡，王家桥村在当地名气不小，是水田坝乡数一数二的红旗村。村党总支书记、村委会主任向富柱当了三十来年村干部，治村有“几把刷子”，但也有败走麦城的时候。

这回让他心力交瘁的，是一条小村道，从村南头往北接通村部，区区2.4公里。但它来头不小。2012年，秭归县精品果园核心试验示范区建设项目落户王家桥，项目投资上千万元，配套建设的这条路，由村委会牵头实施，涉及几个村民小组的78户人。

“认了三个干妈，讲了无数好话，3年磕磕绊绊修通1.7公里，到现在还是条断头路！”向富柱脱口而出一首自创的顺口溜：“过去修路要征地，每亩投资两万一，给了补偿还扯皮，搞得不好堵挖机，抽调一个副书记，受了不少窝囊气，至今问题没理清。”

村民心里都清楚，要脱贫，先修路。路是共同的利益诉求。山高坡陡，田间地头不通路，采摘橙子就得一篓一篓地背回来，效率低、成本高，“人老体弱奈不何，请工一天一百多，卖斤橙子少一角”。

然而，面对政府项目“下村”，不少村民的第一反应不是如何参与，让好事落地，而是“项目来了，就等政府发钱补偿”。村民向昌凤的话，道出一种普遍心态：“占了我家地，砍了我家苗，能补4万要8万。你来做工作，让我带头让一让，凭啥子？”

村委会专门雇了3位村民协助化解施工阻扰矛盾，并召集村民开过4次会，结果都是各说各话、吵吵闹闹，计划中的最后几百米不了了之。

为什么群众参与难组织、公益事业难办成、社会服务难到位？王家桥村的断头路，引起前来调研的宜昌市、秭归县领导的深思。

“建制村治理单元偏大，随着村民诉求多元化，利益协调难度加大。”秭归县民政局局长宋正荣分析说。2000年秭归“合村并组”后，建制村地域范围平均达到13平方公里。同一个建制村里，村落分布下起江边、上至山顶，海拔落差1500米以上。山下种了柑橘的农户想修路，山上普通的农户则需要起码的产业，“都是眼皮底下的事情最重要，对建制村范围内的其他公共事务，村民关注度、共识度低。”

秭归农村面临的问题，广东清远干部感同身受。

清远是山区农业大市，居住分散也是当地村庄的典型特征。“清远最大的村，面积50多平方公里，有71个自然村8000多人。”清远市委副秘书长、市委农办主任鲁小鹏说，“有些村干部从当选到任期结束，有村民连面都没见过。”

2012年，葛长伟就任清远市委书记后，大半年里跑遍全市85个乡镇、200多个村庄调研，梳理了当地村民自治效果不明显、农村不稳定因素较多等六大问题，“这些问题，最终都汇集成一个：农民组织化程度低。”

在秭归，村民同建制村之间还有“土地属于集体”的联系纽带；而在清远，90%以上的村庄，集体资产和经济事务都掌握在村民小组或自然村一级，缺乏共同利益，就没有参与动力。清远市委副书记黄兆芬说，产权与治权脱离，村委会很难把没有资产、利益关联的村民统一起来达成一致行动，自治功能就有“悬空”之虞。

“行政与自治功能冲突。”在鲁小鹏看来，这是不少地方“农民个体化”、自治难落地的症结所在。

在清远市阳山县黎埠镇鲁塘村，村支书肖裕捋了捋，村干部要承担“各类业务报表按时上报”等130多项职责服务事项。

“村一级承担的任务中，哪些属于‘行政化’工作，哪些属于‘自治’事务，说实话，还真不容易搞清楚。”秭归县水田坝乡党委书记廖厚坤说，我国政府机构设置到乡一级，村委会属于自治组织，但各级任务落实不能没有“脚”，“上面千条线”最终还是要落在村干部“下面一根针”。

宜昌市有关部门去年开展的一项调研显示，秭归县茅坪镇陈家坝村要承办县和镇两级16个部门的41项工作。当年上半年，村干部先后完成新农保新农合费用收缴、商业保险、企业普查、残疾人普查、低保复查、计划生育检查、地名普查等10多项事务性工作，占了2/3的时间和精力。面对村干部的忙与累，调查显示，有30%的村民认为村委会是镇政府的“代办所”、村干部是镇政府的“腿和脚”。有村民说：“村干部是忙，但不是为我们忙，是在为上面忙。”

一边是每村3到5名的村干部职数，一边承担着不下百余项的行政事务，村委会行政化问题凸显。一些村干部表示：“上面的刚性任务完不成，下面的自治事务就得缓一缓。”“村干部辛苦跑断了腿，堵不住百姓埋怨的嘴。”

葛长伟坦言，从清远的情况看，以建制村为单元的基层治理模式，已难以适应农村发展和社会治理需要。

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