行政复议，如何突破“官官相护”(新观察·聚焦行政复议体制改革①)

读者在书店里阅读《中华人民共和国行政复议法实施条例》。　 　　刘君凤摄

人民视觉

　　党的十八届三中全会指出，改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。

　　我国统一的行政复议制度建立于20年前。随后，从1991年1月行政复议条例实施到1999年10月行政复议法施行、再到2007年8月行政复议法实施条例的实施，行政复议制度不断细化和完善。

　　但是，随着改革进入攻坚期，社会矛盾、特别是行政争议急剧增加，客观地讲，行政复议体制日益呈现出与新形势、新任务不相适应的一面，行政复议体制的改革迫在眉睫。

　　本报从今天起，推出“聚焦行政复议体制改革”专栏，重点研究现阶段行政复议体制存在的问题，探讨行政复议体制未来发展的方向。 

　　——编  者  

　　2008年9月16日，国务院法制办通知，明确北京、黑龙江、江苏、山东等8个省市开展行政复议委员会试点。5年来，除通知要求的8个省市外，很多地方也都自行开展了行政复议委员会的试点工作。

　　为什么该项试点会受到广泛的青睐？它在实践中发挥了怎样的积极作用？还存在哪些问题？今后应该如何进一步完善？近日，本报记者走访北京市法制办，深入了解北京市行政复议委员会的试点情况。

　　破解行政复议困局

　　行政复议委员会是政府负责审议行政复议案件、指导行政复议制度建设的审议机构

　　行政复议、行政诉讼、信访制度，是化解行政争议的“三驾马车”。其中，相对于行政诉讼而言，行政复议具有便捷、高效、低成本、专业性强等特点；相对于信访制度而言，行政复议具有法律程序保障。

　　但是，在现实生活中，行政争议的化解呈现“大信访、中诉讼、小复议”的格局，行政复议并没有得到百姓足够的青睐。“百姓不愿意首选行政复议的根源在于对行政复议公正性的怀疑，认为行政机关自我审查总有‘官官相护’的嫌疑。”北京大学法学院教授、连任北京市政府三届行政复议委员会非常任委员的姜明安说。

　　如何突破行政复议困局？行政复议委员会进入实务界和理论界的视野。并且，在2008年国务院法制办发布通知的一年前，2007年9月12日，北京市政府就已经决定设立市政府行政复议委员会。

　　“目前，作为市政府负责审理行政复议案件、指导行政复议制度建设的审议机构，行政复议委员会由主任委员、常务副主任委员、副主任委员、常任委员和非常任委员组成。”北京市政府法制办行政复议应诉调解指导处处长王华说，其中，在第一届行政复议委员会的28名委员中，不仅有由北京市常务副市长担任的主任委员，更有来自北京部分高校、研究机构的18名“外脑”担任非常任委员。

　　记者了解到，今年4月，北京市政府法制办第三届行政复议委员会成立，委员会人数达到了43名，由“外脑”担任的非常任委员也扩大到30个席位。

　　应该说，北京市政府法制办走上了一条政府主导、专业保障和社会参与的行政复议道路，并且事实证明，这条道路的确给行政复议带来了新的发展契机，北京市收到行政复议申请的数量由2008年的2001件，一直上升到2011年的2802件。“更可喜的是，2012年，全市受理行政复议数量为2753件，首次超过同期行政应诉一审案件数量2680件。”王华说。

　　同时，基层行政复议队伍素质参差不齐，更缺少专职的复议工作人员，“外脑”的引入也是对行政复议力量的有力补充。记者在2008年国务院法制办发布的通知中看到，“我国有行政复议权的机关1.8万个，但是地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人；区县级政府专职行政复议人员平均只有0.2人，却要办理案件总量的50%，行政复议力量严重不足。”

　　“外脑”参与受认可

　　“外脑”与案件本身没有直接的利害关系，中立的身份更容易取得百姓信任

　　行政复议委员会的最大亮点是“外脑”参与。那么，首当其冲的问题是，“外脑”该如何引入？记者在《北京市人民政府行政复议委员会非常任委员遴选办法》看到，非常任委员必须同时具备4个条件，如具有8年以上工作经验，系高等院校及研究机构、国家部委以及有关国家机关的法律或者相关专业人士等。

　　此外，为充分发挥“外脑”的作用，保证案件审理的公正、高效，北京市以制度化、规范化为抓手，先后建立了复议委员会工作规则、全体会议议事规则、行政复议案件审理会议议事规则、委员守则、委员声明书、委员回避申请等制度。如今，行政复议委员会每月定期召开案件审理会，并且非常任委员数量都必须超过审案委员的半数。

　　今年8月2日，北京市政府行政复议委员会第四十三次案审会如期举行，审理一起不予撤销房屋登记决定行政复议案，申请人是北京市民刘某，被申请人是北京市住建委。

　　“案审会现在开始，先由承办人介绍一下基本案情。”清华大学法学院教授、行政复议委员会非常任委员余凌云坐在主持人的位置上。

　　“由非常任委员主持案审会，也是一种创新，这会让百姓更加相信案件审理的公正。”王华告诉记者，在案审会现场，关于案件的提问和讨论，非常任委员没有限制，可以畅所欲言。

　　经认真审理，委员们依照规则进行投票表决，形成裁决意见。北京市政府据此作出复议决定，撤销被申请人作出的不予撤销房屋登记决定，并责令其限期重新作出行政处理决定。申请人和被申请人都对复议决定表示信服。

　　“‘外脑’与案件本身没有直接的利害关系，中立的身份更容易取得百姓信任。”姜明安告诉记者，“同时，行政复议委员会每次都会根据具体案情，有针对性地选择熟悉相关法律的专家，以此保证案件审理的公开公正。”

　　“外脑”参与，公开公正，敢于纠错，让行政复议委员会越来越受到百姓的认可。自2008年至今，北京市政府行政复议委员会共召开了52次案审会，审理了131件行政复议案件。

　　同时，记者了解到，截至2012年底，北京市的15个区县也都先后开展了行政复议委员会试点，并且创新工作方式方法。如石景山区尝试了公开审理案件模式，即由申请人自由选择一名非常任委员，同区政府行政复议委员会指定的一名非常任委员以及两名案件承办人一起组成案件审理小组，共同开庭审理案件。审理程序中不仅设置了当事人陈述、举证质证、辩论等环节，还引入了调解机制促使双方当事人和解。参加案件审理的专家委员还对案件进行了现场点评，以案说法。

　　期待突破法律障碍

　　聘请专家学者担任非常任复议委员，组成行政复议委员会是对行政复议法的突破

　　如今，制度创新却遭遇了法律障碍。根据行政复议法及其实施条例，行政复议机构为行政复议机关负责法制工作的机构，专职复议人员也是政府机关工作人员，聘请社会上的专家学者担任非常任复议委员，组成行政复议委员会是一种制度创新，但也是对行政复议法的突破。行政复议委员会的运作，从严格意义上讲，是缺少法律依据的。

　　制度创新需要法律跟进。欣喜的是，行政复议法的修改已经纳入十二届全国人大常委会立法计划。对此，专家学者都提出了意见建议。

　　行政复议委员会，该不该固化成一种制度，并向全国推广？“如今，引入知名专家是各地开展行政复议委员会试点的通行做法，可是，并不是所有地方都有这样的专家学者。”王华说，如何解决不同地区专业资源的不平衡，是一个重大课题。对此，有专家建议借鉴人民陪审员、人民监督员等制度。“民意的参与、观点的碰撞、案审的公开，是极为重要的。”

　　行政复议委员会，是具体的案件审议机构，还是应当主要以解决行政复议中的疑难问题为主？“现在的做法，一是审查疑难杂症，二是研究普遍性的问题，这一功能定位是比较正确的。接下来，可以进一步将行政复议委员会试点和相对集中复议权改革综合考虑，进而扩大审案的范围。”姜明安说。

　　关于行政复议委员会作出的裁决意见是否应该是最终裁决的问题，姜明安表示，目前，“政府主导、专业保障、社会参与”的行政复议改革取得了良好的社会效果。未来，当行政复议委员会作出裁决意见并需要提请市政府时，市政府应该尊重行政复议委员会作出的裁决意见，如果否决，必须充分说明否决的理由，并可以向行政复议委员会提起再次审议。“如果再次审议，仍然维持原裁决意见，市政府应该尊重。”

　　此外，引入听证、和解机制，进一步增强案审的透明度、进一步明确行政复议是行政诉讼的前置程序等，也都得到了诸多专家的支持。