首都城市管理告别单兵作战

绘图：杨佳

　　每年的法定节假日，都让雷杨的神经更为紧绷。这位街道城管执法队的教导员，所负责的东花市街道辖区，紧邻北京火车站。对于雷杨来说，在旅游高峰期加班加点是再正常不过的事情了。不过，与几年前最大的不同是，与她一同前去执法的不再局限为城管队队员，还包括来自工商、公安、卫生、交通等执法部门的相关人员。这些由身穿各式制服的人组成的机构，名为“综合执法组”。

　　早在2007年底，原崇文区政府推出《关于建立综合执法机制的工作方案》，将城市管理执法中心下移，组建涵盖26个执法部门的集中执法队伍，以期做到城市管理的“全覆盖、无缝隙”。

　　自此，“崇文模式”一词进入更多人的视野。2010年，原崇文区与原东城区合并为新的东城区，该经验也被一以贯之地延续下来。东城区城市管理综合行政执法监察局副局长杨维忠向南方日报记者表示，联合执法的方式能让多个部门形成合力，取得的效果会更好。

　　●南方日报驻京记者 刘长欣

　　困境 单兵作战压力剧增

　　张文侠已经在城管单位从事15年的宣传工作，在他的印象里，“暴力执法”与“暴力抗法”渐渐成为将城管与摊贩联系在一起的关键词，而城管形象也备受诟病。其间，城管队员有时也是受害者。

　　清华大学行政法学副教授田思源向记者表示，造成这一局面的根源在于城管的定位和权力配置问题。“与还有一些服务性工作的公安、工商、税务部门不同的是，城管工作的核心就是执法，直接影响和决定着老百姓的权利和利益，所以冲突时常发生。”

　　备受关注的流动摊贩治理，只是城管执法职能中的极少一部分。从北京市来看，城管的职权涵括市容环境、工地管理、违法建设、黑车、黑导游等14类360余项。“城市管理综合执法集中了其他部门的权限，这些权限很多是难管的硬骨头。但孤掌难鸣。”张文侠说。

　　北京市社科院管理所副研究员吴向阳表示，城管没有完整的执法权，而不同管理部门之间的配合协调的体制问题也很严重。

　　这也是东城区城市管理工作所面临的问题。“城市管理是一个复杂系统的工程，靠单个别部门去解决城市管理问题、维持社会秩序，并非易事。”杨维忠向记者表示。由此，几年前，一场城市管理的变革在这里掀起。

　　突围 城市管理放权街道

　　这场变革最早进入公众视野是在2007年底。

　　原崇文区政府推出《关于建立综合执法机制的工作方案》（简称“《方案》”），成立了崇文区综合执法委员会。

　　最先试水的是当时在崇文区辖区内的东花市街道。据雷杨回忆，东花市街道挂牌成立全市首个综合执法组后不久，全区各街道相继挂牌行使职责。鉴于这项被称作“综合执法机制”的改革取得的成效，北京市其他区县后来也进行了此方面的探索。

　　考虑到由于部门分割造成的“一个部门管不了、多个部门管不好”的城市管理难题，原崇文区将管理中心向街道和社区下移，突出了街道属地的管理责任和统筹管理权。

　　杨维忠介绍，综合执法组以城管分队为主体，工商、公安、卫生、交通、文化、消防、园林等8个部门是执法组的常驻部门，必须抽调专人到相应办公地点上班。住建委、民政局、环保局等17个挂牌单位的联系人则须随叫随到。

　　而在过去，每发生一个问题，总要先召集有关部门和街道开会研究、反复商议，费尽周折后才能拿出一个方案并采取行动。

　　根据《方案》，街道综合执法组对辖区内的各种违法行为享有“四全”，即全权，享有全部执法部门的执法权力；全时，24小时全天候巡查监管；全管，管理一切违法现象，没有盲点；全责，考核落到街道，街道负全部责任。

　　深化 从联席执法到联席服务

　　2010年7月，根据北京市委市政府关于行政区划调整的战略部署，原东城区与原崇文区合并为新的东城区。

　　在城市管理方面进行“综合执法机制”探索的“崇文经验”，也被新的东城区一以贯之地延续下来。杨维忠介绍，从体制上，成立了全市唯一的区城市综合管理委员会，统筹协调全区城市管理工作；从机制上，建立了区综合执法委员会，全面协调26个城管单位和全区20个综合执法组。

　　从执法效果来看，最直观的体现是在效率方面。打个比方，渣土污染一直是市容环境的一块心病。渣土车属于重型车辆，强行拦截容易发生重大事故，而城管队员在处理此类问题时的依据只有渣土管理方面的法规。杨维忠说，倘若综合执法组进行联合执法，交通部门负责拦车，公安部门负责保障，建委可从工地管理角度进行检查。“解决问题速度又快，效率又高。”

　　北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀表示，崇文城管模式有两个特点，一是执法方式，重心下移，属地管理；二是执法思路，先解决弱势群体的生存问题。

　　对于执法思路，杨维忠则有自己的观察与体会，他强调对于城市的一些痼疾顽症，实行“疏堵结合”的办法很关键。以“马路市场”为例，杨维忠总结说，一方面，对违规违法行为取缔；同时，在条件具备的地区，设立便民服务点，让无照商贩规范经营。

　　以往，城管只负责清理，并不负责清理对象此前的状况，也不管清理之后对方有无新的谋生路径，而这往往会将情绪推向极端化。雷杨的感受是，以综合执法组的形式处理问题就好办多了。因为对于无证商贩来说，解决问题要分几个步骤：如果家里确实困难，又符合有关标准，可以向民政局求助；家庭确实困难，不符合有关标准的，还可以找其他部门给条出路，比如由工商部门安排另找地方。

　　亲历者说

　　从源头避免更多违法行为

　　南方日报：身为城管部门工作人员，您如何看待城管近年在人们眼中的负面形象？

　　杨维忠：应该说，城管本身与群众并无实质性的矛盾。出现这些问题，我认为可能的原因首先是城管部门与群众沟通不够。此外，常在报道中出现的城管执法问题，其实是很多城市管理中深层次问题的反映，要避免问题直到爆发后才去重视。

　　南方日报：实际运行中，综合执法组的工作方式与以往传统模式相比变化有哪些？

　　杨维忠：第一，从效果来看，部门之间的联动形成一个体系和机制，在一个部门的牵头之下各部门马上就能动起来，以往部门间相互推诿的情况有了很大改观；第二，从源头上避免产生更多的违法行为；第三，执法效率大幅提高。

　　南方日报：东城区城市管理方面是如何加强与市民间的对接的？

　　杨维忠：首先是与群众多接触。东城区的各城管分队会定期举办“开放日”活动，邀请社区居民、媒体与城管队员一起上街，体验城管执法。同时通过24小时的“96010”服务热线接受监督，有诉求需要回复的必须回复，我们还会定期向投诉人进行回访。

　　另外是现场取证。我们强调执法时全程录像取证，这样对我们执法者和违法相对人都有客观的记录。

　　旁观者说

　　综合执法贯彻“生计为先”理念

　　清华大学行政法学副教授田思源认为，东城区建立的综合执法机制，通过多部门联合的方式解决城市管理问题，有助于提高城管的执法权威和效率，同时，通过多部门的执法力量，对行政相对人实施联合救助、就业帮助等救济措施，解决弱势群体生存难题，贯彻了“生计为先”的执法理念。田思源表示，由于没有城管综合执法的全国性立法，城管“借法执法”情况的存在，使其执法的合法性受到质疑，此举无疑使城管执法的合法性受到一定程度的认同。

　　田思源同时指出，该机制也存在着对执法的监督问题，以及执法后行政相对人要求权利救济时的不同行政部门的责任分担问题等，这些均有待于在实践中逐步完善和解决。北京市社科院管理所副研究员吴向阳对记者表示，北京作为首都，具有天然示范效应，审慎改革是必然的，也是应该的。吴向阳说，要及时总结，及时修订城管的法定职权范围，严防违法执法。“改革的成败不能仅看管理效果，也要看管理过程的合法性，管理相对人的权益是否得到了保障。”

　　总策划 莫高义 张东明 王垂林 策划统筹 姜玉龙 郑佳欣 郑春峰 黄少宏

(来源:南方日报)