重慶現“無主”派出所：無上級部門 有案件無法辦理

　　重慶鐵路公安處瀘州火車站派出所因為沒有上級主管單位而受到輿論的密切關注。多年來，部分民警一直就該所的境遇上下奔走呼吁，卻屢屢受挫，而今，日漸灰心的他們全都拒絕出現在記者的鏡頭裡。本報記者 田文生攝

　　一個火車站的派出所，因其匪夷所思的罕見境遇成為輿論關注的熱點。

　　這個派出所有辦公場所、有警察，上級機關卻有名無實，是一個實質上有“所”卻沒有“派出機關”的派出所。因此，發生重大案件后，囿於不能超越權限，無法進行有效打擊。

　　由於找不到地方報批，10年來，派出所無法拘留一個人、逮捕一個人。即使對方觸犯刑律，他們也無法將其繩之以法。

　　鐵軌上發生事故，鐵路派出所成為輔助角色

　　2013年夏天，瀘州市火車站附近安寧鎮的火車鐵軌上，發生一起蹊蹺的悲劇。

　　當天凌晨5點多，一輛貨車在大霧中從瀘州駛往隆昌，司機突然發現鐵軌上橫臥著一個人，盡管當即採取了緊急制動措施，但列車依然碾過了對方。

　　當重慶鐵路公安處瀘州火車站派出所(以下簡稱“瀘州站派出所”)的警察趕赴現場時，發現男子隻穿了一條內褲，身上還覆蓋著一些雜草和樹葉。

　　該男子是被碾軋致死，還是死后被移尸鐵軌？這一系列問題既關系到一個人的生命，也關乎責任的認定。

　　涉及人員死亡的事故顯然需要警方進行縝密的調查取証。可是，應由誰來經辦？這個在所有人看來都不是問題的問題，卻成了一個問題。

　　最終，經瀘州鐵路有限責任公司與四川省公安廳直屬局第四分局溝通，協調瀘州的刑偵機關調查此事，最終由當地的石洞派出所出警主導前期調查。一般情況下，在鐵軌上發生列車碾人事件，應由鐵路公安的刑偵部門負責辦案。

　　與其他列車碾人的事故相比，鐵路警察在此次調查取証中起到的作用相差甚遠。

　　在該起調查中，瀘州站派出所充當的是輔助性的角色——當時，該所甚至根本沒有深入調查此事的可能性，這是一個事實上沒有上級機關的派出所，根據權限的規定，在沒有獲得上級批准前，它無權對此進行深入調查。

　　事件以瀘州鐵路有限責任公司給當事人家庭一筆補償告終。

　　除了這起事件，當地還曾出現鋼軌上被人擺放大條石的事件，嫌疑人本應被追究刑事責任，派出所卻無能為力﹔當地廢品收購站違法大量收購鐵路線上的螺栓、螺帽、鋼板等物品，派出所無法打擊﹔多年來，派出所收取的罰款也無法處理……

　　“無主派出所”並非“黑戶口”

　　派出所是公安機關的基層組織，是上級公安機關的派出機構。可是，瀘州站派出所卻沒有“上級公安機關”，這意味著，這個沒有決定拘留、搜查等權力的“派出所”，在重大案件前有心無力，導致一些犯罪分子可能逃脫應受的懲處。

　　那麼，這個“無主”派出所是如何形成的？

　　在接受中國青年報記者採訪時，有人將其前世今生比喻成一個孩子的成長史：他在出生“上戶口”時就未將一些重大問題厘清，相關人員對其“姓氏、籍貫”等問題認識並不統一﹔通過各種“打擦邊球”的手段，確定由某人領養，從而“上了戶口”﹔但后來，有關人員的分歧導致矛盾滋生，領養者在沒有找到接手的下家之前，盡管並未完成交接，卻依舊拒絕繼續履行撫養義務，孩子由此成為被遺棄的孤兒。

　　這個“孤兒”最初是如何“上戶口”的？是不是傳言中的“黑戶口”？曾在瀘州站派出所工作多年並在2007∼2008年擔任“臨時負責人”的舒先雄給中國青年報記者進行了詳細梳理。

　　在進入瀘州站派出所工作前，舒先雄是四川省甘孜州石渠縣公安局辦公室副主任兼秘書，也是省廳1992年首批授銜的民警，也是瀘州站派出所“元老級民警”之一。他曾用各種方式多次向上級反映訴求，並曾多次參加協調處理的會議或商談。

　　在舒先雄看來，瀘州站派出所是“光明正大”出生的，並非外界所說的“出生時便有先天不足”。“派出所是合法成立的，有一系列正式的文件確認，也有正式的成立儀式”。

　　1992年12月13日，隆敘鐵路隆昌至瀘州段貫通。在現場辦公會上，當時的一位四川省副省長明確指示：“要在明年4月1日隆瀘段投入運營。”

　　第二年年初，隆昌至瀘州的鐵路開通貨物運輸，管內臨客333/334次也隨之開行(該線路開行約1年后，因嚴重虧損而暫停客運業務——記者注)。

　　開通客運、貨運業務，勢必需要加強安全保衛工作，成立相應的公安機構。瀘州的領導班子多次開會商討此事。

　　第一步是由瀘州市公安局向四川省公安廳請示，要求“組建瀘州市公安局鐵路公安分局”。此方案意味著成立一個隸屬於地方公安機關的機構，公安業務處於瀘州市公安機關的領導之下。

　　但是，按照當時的管理規程，鐵路公安是我國公安系統中單一序列警種，是由公安部直接派駐鐵道部的人民警察，專門負責鐵路運輸，四川省公安廳無權批准建立鐵路公安機構，隻能審批行政公安。因此，該方案最終夭折。

　　成立公安段的預想再度落空

　　第一方案受阻后，時任瀘州市公安局局長的周某向“四大家”領導匯報后，提出了第二個方案，即“請求國鐵解決公安機構”。

　　該方案選擇了另一條路徑：建立一個隸屬於鐵路公安機關的機構，處於鐵路公安機關的領導之下。

　　《鐵路法》第43條規定，鐵路公安機關和地方公安機關分工負責，共同維護鐵路治安秩序。車站和列車內的治安秩序，由鐵路公安機關負責維護﹔鐵路沿線的治安秩序，由地方公安機關和鐵路公安機關共同負責維護，以地方公安機關為主。

　　按此規定，火車站的治安由鐵路公安機關維護。火車站的公安機構顯然應屬於鐵路公安序列。因此，新方案更契合法律的規定。

　　新方案也先后出現了幾個不同的操作細則，首先付諸實施的是成立“公安段”。

　　按照成立“公安段”、編制60人、實行重慶鐵路公安處和瀘州地方鐵路分局雙重領導體制的思路，經過溝通，1993年2月6日，重慶鐵路分局、瀘州地鐵分局共同向成都鐵路局提交請示，該請示最終報送到鐵道部。

　　但是，這一方案也未獲通過。主要的原因在於，要成立“公安段”，前提是該鐵路屬於“國家鐵路”或符合條件的“合資鐵路”。

　　所謂“國家鐵路”，是指由國務院鐵路主管部門(即當時的鐵道部)管理的鐵路。“合資鐵路”則是市場經濟發展的產物，由鐵道部與地方政府、企業或其他投資者合資建設和經營的鐵路。

　　關於合資鐵路的公安機構體制問題，有關文件明確規定，鐵道部與地方政府、企業和其他投資單位合資修建的鐵路干線和重要支線，凡由國家鐵路行使管理或被委托業務上代管的，其公安工作均由鐵路公安機關負責。

　　合資鐵路建立公安機構必須根據鐵道部、公安部的有關規定，嚴格執行報批手續﹔設立公安處由公安、鐵道兩部批准﹔設立公安分處、段，由鐵道部批准，報公安部備案。

　　合資鐵路的公安機關是國家公安機關的派出機構，受合資鐵路和上級鐵路公安機關的雙重領導，公安業務工作以所屬上級鐵路公安機關領導為主。

　　按照這些規定，合資鐵路本有成立公安分處、段等公安機構的可能性，但前提是“鐵路干線和重要支線”。

　　那麼，什麼樣的合資鐵路才可以成立公安分處、段等公安機構？由於有關部門拒絕採訪，記者並未獲得權威解答。

　　採訪中，有不願意公開身份的業界人士聲稱，是否可以成立公安分處、段等公安機構，取決於鐵道部是否在“合資”中處於控股地位。“報批的隆瀘鐵路是否屬於這種情形，各方並未有完全一致的認識，如果鐵道部認為自己並未在該條鐵路中控股，也就很難批准成立公安分處、段等公安機構”。

　　記者試圖了解該說法是否屬實，成都鐵路局有關人士拒絕接受進一步採訪，只是表示隆瀘鐵路屬於地方鐵路，“完全沒有納入國鐵運行圖，不屬於成都鐵路局的管轄范圍。”按其描述，該鐵路與成都鐵路局完全沒有干系。

　　根據這一說法，該鐵路屬於地方鐵路(指由地方政府管理的鐵路——記者注)，連合資鐵路都不算，與鐵道部毫無關系，那麼，成立公安分處、段等公安機構的可能性將微乎其微。

　　盡管記者無法核實該方案未獲通過的真實原因，關於隆瀘鐵路究竟是地方鐵路還是合資鐵路也存在不同看法，但可以確認的是，成立“重慶鐵路公安處瀘州公安段”的努力再度宣告失敗。

　　降格申請成立派出所

　　兩次動議都被否決，隆瀘鐵路的公安保衛工作陷入兩難。

　　一方面，成立公安機構遙遙無期﹔另一方面，1993年5月1日，鐵路貨運和管內臨客均已開通，安全保衛工作又不可或缺。

　　壓力之下，當地在“成立鐵路公安所管轄的公安機構”這一框架之下開始更多的嘗試。

　　1993年8月8日，四川省地方鐵路局瀘州分局致函重慶鐵路分局，請求成立“重慶鐵路公安處瀘州鐵路中心派出所”。

　　與此前方案相比，“公安段”降格為“派出所”。按照管理職權，作為鐵道部的直屬單位，成都鐵路局有權設立派出所，因此，新方案操作性更強。

　　中國青年報記者注意到，1993年3月8日，鐵道部成都鐵路局重慶分局與四川省地方鐵路局瀘州分局曾簽訂《聯合經營隆敘地方鐵路隆瀘段臨時運營協議書》。由於有關方面拒絕採訪，記者無從核實其真實性，如果該協議屬實，這條地方鐵路由地方鐵路和國家鐵路聯合經營，這可能讓鐵路系統有解決問題的內在動力。

　　在各方努力下，1993年8月11日，重慶鐵路分局向成都鐵路局提交請示，申請成立“重慶鐵路公安處瀘州火車站派出所”，編制為40人。

　　成都鐵路局收到報告后要求，在瀘州成立“火車站派出所”需經四川省公安廳批准授權。

　　瀘州市隨即通過四川省地方鐵路局向四川省公安廳提交了“關於設立四川省地方鐵路公安機構的請示”。1994年1月3日，四川省公安廳批復同意設立該機構。

　　1994年1月29日，以四川省公安廳的文件等作為依據，成都鐵路局同意“重慶鐵路公安處瀘州火車站派出所挂靠重慶鐵路公安處”。

　　有了成都鐵路局和四川省公安廳的文件，瀘州站派出所終於有了“准生証”，能合法“出生”了。

　　剛成立時業績還是不錯的

　　1994年4月1日，“重慶鐵路公安處瀘州火車站派出所”正式挂牌成立，該所為正科級單位，實行重慶鐵路公安處和瀘州鐵路分局雙重領導，業務以重慶鐵路公安處領導為主。

　　此前，重鐵分局、重鐵公安處以多個文件形式，分別就該機構挂靠成鐵公安局重鐵公安處進行了批復、下發了通知。

　　在成立大會上，重鐵公安處領導宣讀了干部任命通知，同時比照《人民警察警銜條例》給首批派出所干警授予了警銜。派出所民警的警官証、工作証、上崗証等均注明其工作單位為成都鐵路公安局重慶公安處。

　　根據有關文件，該派出所按照有關法律的規定，實施國鐵公安機關的公安保衛工作業務。日常工作中的刑事案件立破案、治安處罰、留審、收審、勞動教養、提請逮捕等按國鐵公安派出所辦理的程序和規定實施。該所公安干警的管理按照現行國鐵公安干警的管理規定執行。

　　該所移送的案件由重慶鐵路檢、法兩院受理，辦案經費由地方鐵路支付。

　　瀘州站派出所成立之初，取得了較好的業績，當年即追回各類鐵路器材3000余公斤，追回鋼護欄和各類鋼材1000公斤，追回各類運輸物資1000余公斤，合計價值10余萬元﹔查處治安案件100余件，偵破刑事案件11起，打擊處理各類違法犯罪人員100多人次。

　　1994年到2001年，派出所共立治安案件460余件，查結率都在95%以上，治安處罰有關人員300余人次﹔共立刑事案件56件(其中重特大案件5件)，破案率為78%，刑事拘留違法犯罪嫌疑人43人次，追回各類物資價值人民幣60余萬元﹔累計處理各類鐵路交通事故90余件。為鐵路挽回或減少損失40余萬元﹔處置群體突發事件3起。

　　隸屬關系的混亂導致派出所“無主”

　　可是，好景不長。在隨后推進的改革中，各種矛盾開始顯現，瀘州站派出所漸漸成為“三不管”。

　　1998年，應四川省地方鐵路局申請，四川省公安廳成立了四川省地方鐵路公安處。此舉對瀘州站派出所而言，關系重大。

　　該處的成立，事實上形成了同一個單位(即四川省地方鐵路局)申請成立了兩個隸屬關系不同的鐵路公安機構：一個是新成立的由四川省公安廳直接領導的“四川省地方鐵路公安處”，另一個是此前成立的瀘州站派出所，挂靠於重慶鐵路公安處領導之下，最初也是以“四川省地方鐵路公安機構”名義獲批的。

　　這兩個不同的公安機構究竟是什麼關系？有關方面並未厘清理順。隨著時間的推移，反而出現更多的“糊涂賬”：后者的所長兼指導員、副所長、一名民警等3人還被前者吸收錄用。

　　多年來，兩者按照不同的軌跡運行，瀘州站派出所的日常工作和干警仍按“國鐵公安”的規定管理，干警的警銜按照國鐵干警警銜的管理規定晉升，服裝和警號同樣按照國鐵干警配發，其中包括2002年配發的新式制裝和警號。

　　而被“省地方鐵路公安處”吸收錄用的3名民警，並未按程序進行任免。這就造成了3名民警既是“重鐵公安處派出所”民警又是“地鐵公安處”民警的雙重身份。在瀘州站派出所內部，此舉造成了一定的震蕩。

　　2002年，四川省地方鐵路局瀘州分局改制成為四川瀘州鐵路有限公司，矛盾進一步顯現。

　　公司未報請重鐵公安處同意，即單方面任命派出所指導員，並將派出所納入企業改制。

　　派出所由此內部矛盾加劇，民警集體簽名，要求理順關系，認為派出所不應當單純納入企業編制參與改革。

　　紛爭中，瀘州站派出所漸漸成為一個燙手山芋。

　　該所挂靠的國鐵公安系統試圖“割掉尾巴”，2002年3月22日，成都鐵路局以文件形式，批復同意了重鐵分局《關於移交瀘州地方鐵路公安機構的請示》：瀘州地方鐵路火車站派出所不再挂靠重慶鐵路公安處，移交四川省地方鐵路公安處管轄。

　　當年4月，時任重鐵公安處書記、處長等一行到四川省地鐵公安處商洽對瀘州派出所管轄權的移交。

　　由於沒有達成共識，雙方均在推諉，派出所“移”而未“交”。

　　盡管沒有完成對瀘州站派出所管轄權的移交，重鐵公安處實際上卻放棄了對瀘州火車站派出所的管理，被指責為“一丟了之”。

　　另一面，瀘州站派出所最初是以“四川省地方鐵路局瀘州分局瀘州火車站公安派出所”名義獲批的，從紙面字樣的邏輯進行分析，后期成立的“四川省地方鐵路公安處”應系其上級單位，該處不接手這次移交，被指責為“該接不接”。

　　“無主”格局期待破解

　　瀘州站派出所的“無主”格局由此形成。那些曾被授予警銜的民警也不能正常晉升，沒有正常的培訓，沒有完成換裝，有了刑事案件也沒有正常渠道上報。

　　其間，鐵路公安機關發生了重大改革，轉為公安部直接垂直領導管理，鐵路公安警察轉為國家機關公務員身份。漩渦中的瀘州站派出所民警卻沒有機會參與此次改革。

　　同時，鐵路實行政企分開，組建中國鐵路總公司。

　　派出所的人員多次反映問題，提出建議方案，但這些呼吁卻石沉大海，沒有實質性回應。

　　瀘州站派出所由此逐漸成為一個越來越難解的“歷史遺留問題”，在改革進程中無所適從。

　　在接受中國青年報記者採訪時，屢屢受挫的派出所民警也顧慮重重，一再要求記者不要公開自己的姓名。

　　“派出所處於這樣的境地，火車站的治安不言而喻，社會影響惡劣，我們作為警察，不能正常開展工作，還有群眾揶揄我們‘究竟你們是不是黑警察喲’，感覺非常窩囊，法律的尊嚴何在？”一名不願具名的警察表示，“我們迫切地想知道，自己算是一名警察嗎？如果我們在工作時犧牲了，算烈士嗎？”

　　“我們內心也非常糾結。”他說，“不干工作吧，不對頭，這是警察的分內職責﹔干工作吧，又沒法干。”

　　記者前往成都鐵路局、四川省公安廳、重慶鐵路公安處採訪，卻無一例外地被拒絕。