四中全會祭出從政“緊箍咒”：全方位筑權力之籠

　　法治與“烏紗帽”挂鉤，決策失誤終身追責，審計監督要“全覆蓋”，政務公開要成常態……中共十八屆四中全會之后，“依法治國”的2.0版方案從立法、監督、問責、考核等多方面，全方位祭出官員從政的“緊箍咒”。升級版依法治國如何依法治權，成為輿論觀察四中全會的重要視角。

　　源頭立法“控權”：政府不得法外設權

　　2013年初，在十八屆中央紀委二次全會上，中共中央總書記習近平曾提出，“要善於用法治思維和法治方式反對腐敗”。一年多后，當中共首次以“依法治國”為主題召開中央全會，反腐如何納入法治化軌道，如何從源頭規范權力，這無疑是輿論關注的焦點。

　　觀察近1.7萬字的四中全會《決定》，關於以“法”規范權力運行的表述可謂貫穿全篇，而在立法建制層面，從源頭給權力戴上“緊箍咒”的諸多規定頗為搶眼。

　　在依法行政方面，有“行政機關不得法外設定權力”“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制”等“高壓線”﹔在依法執政方面，則有“形成配套完備的黨內法規制度體系”“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力”等嚴規。

　　值得注意的是，《決定》還特別提出加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度。

　　“最好的制度要以法律的形式呈現。”在中國政法大學副校長馬懷德看來，“‘當務之急’還是制定源頭防腐的基礎性法律、規范權力運行方面的法律。”

　　馬懷德分析，《行政程序法》、《行政組織法》、《重大決策程序條例》、《行政問責法》以及規范官員個人財產申報公開方面的法規，都是對權力運行加以制約和監督的基礎性法律，應該納入立法規劃。

　　其實，四中全會后，在立法層面進行源頭反腐的工作已經開始。四中全會結束不久，10月27日，全國人大常委會開始審議刑法修正案(九)草案，其中涉及貪污賄賂犯罪的諸多法條修改。專家分析，這將進一步完善中國懲治腐敗的法律規定，嚴格腐敗犯罪“全環節”的懲治，體現了國家打擊腐敗、規范權力的決心。

　　監督制約“限權”：強化審計反腐作用

　　規范權力運行，強化各方的監督制約力量，無疑是權力之“籠”扎實與否的關鍵。

　　觀察四中全會對於權力制約監督的規定，《決定》中提到了黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等八個方面，要求“形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。”

　　在這些監督環節中，被輿論聚焦的是《決定》中關於審計監督的表述。《決定》提出，保障依法獨立行使審計監督權。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統一管理。推進審計職業化建設。

　　“此前國內的審計監督權往往由於法律之外其他因素的干擾而難以有效開展，此次《決定》提出的‘保障依法獨立行使審計監督權’十分必要。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲指出。

　　作為一種專業性的監督力量，近年來，審計監督在反腐中的作用越發凸顯。十八大以后，有不少高官就是因為審計而落馬，有媒體報道，原國資委主任蔣潔敏案的調查線索，就來源於對他的離任審計。

　　值得注意的還有，《決定》要求，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。在專家看來，這意味著，有的人可能並不是公職人員，有的部門不是政府部門，但隻要使用了公共資金、國有資產、國有資源，都有可能被審計。

　　對權力監督，除了專業性的審計，另一種有效方式是讓權力在“陽光”下運行。

　　“公開為常態、不公開為例外”，這是《決定》對政務公開的要求，《決定》還提出重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批准和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。

　　專家認為，用“陽光管住權力的手”，是推動黨政領導干部行政行為法治化、規范化的重要舉措，但是，哪些必須公開，哪些屬於“例外”，在四中全會的落實環節，政務公開事項需要更為細致的制度明晰。

　　考核問責“治權”：法治與“烏紗帽”挂鉤，決策失誤終身追責

　　“政府是執法主體，對執法領域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大氣力解決。”習近平在對四中全會《決定》作出的說明中這樣談道。

　　這樣的表述，折射出高層對於當前一些官員行使權力時的特權思想、人治思維，有著清晰的認識。

　　針對這些問題，《決定》提出，把法治建設成效納入政績考核指標體系，提出“在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調離領導崗位。”

　　馬懷德向中新網記者表示，其實這就是自己倡導多年的建立“法治GDP”，用政績考核的“指揮棒”規范官員權力，“這種考核並非不能量化，行政復議、訴訟、投訴、申訴、信訪及領導干部學習法律的次數、考試成績等，都可作為考核指標。”

　　國家行政學院教授汪玉凱也表示，過去出現的官員侵害公民權益的現象，多數與公權力的行使方式不當有關，導致以權代法的問題比較突出。現在將法治作為硬性指標來從整體上規范，按照法律來行使社會管理權，對官員的行為進行約束，有利於樹立法治思維。

　　其實，除了將法治與“烏紗帽”挂鉤，四中全會還特別嚴格了對於權力運行的糾錯問責機制。《決定》提出，完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。此外，《決定》還提出“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。

　　“以往行政決策者本人往往對決策后果沒有承擔相應的責任，一些決策失誤造成重大損失后，當時的決策者可能已退休，甚至異地升官，無人去追究責任，這造成決策者有恃無恐。”馬懷德說，對決策的終身追究，現實針對性非常強。

　　“目前一些基層干部為了政績，以改革的名義推進一些‘拍腦袋’的決策，運用權力時的法治意識、法治觀念太差，這種現象已經比較嚴重。”國家行政學院教授竹立家也向中新網記者表示，重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，這對於官員特別是“一把手”的權力運行是有力的約束。