一邊舊宅閑置，一邊用地緊張，怎麼辦？

在324國道廣西北流市境內，有一個鄉鎮叫民安鎮，處於桂東南人口密集區的核心位置。過去由於人多地少，習慣了過“緊日子”的農民起的房屋普遍較小，不利於居住。近年來，隨著經濟發展和民生改善，當地農民紛紛起了新房子，於是舊房子便閑置下來，形成了內空外擴的“空心村”。

民安鎮1萬多戶農村家庭中，有超過1/5建了新房不拆舊房，將原來的宅基地空置。在用地需求剛性上升、用地供給剛性制約的嚴峻形勢下，一些農民為何卻選擇將舊宅閑置的粗放發展之路？如何把這些閑置宅基地整治利用起來，促進土地資源的節約利用、集約發展？2013年5月起，廣西國土資源廳對此進行了摸底調查、政策研究和實踐探索。

調 查

城鎮化是當前中國社會發展的主流。在廣西，大批農村人口轉移到城鎮，他們在農村的住宅卻依然保留下來，而農村新建住房的不斷增多和農民“建新不拆舊”的傳統，使農村居民點用地呈逐年增加趨勢，人均用地逼近甚至超過國家規定的高限。

要控制農村住宅用地過快增長勢頭，必須摸清當前農村土地利用現狀，掌握農村住宅閑置的實際情況。按照自治區政府的相關要求，2013年7月，廣西國土資源廳部署開展了農村住宅“建新不拆舊”與閑置狀況調查，以廣西國土資源規劃院為項目承擔單位，並把北流市民安鎮作為工作試點開展詳細調查，為研究制定農村閑置宅基地整治利用的政策措施提供基礎數據。

試點調查把民安鎮行政轄區范圍內的全部村庄用地納入其中，以自然村為基礎單位，採用小型無人機航拍結合地面測量的方法，逐戶調查和統計未拆舊宅、“一戶多宅”的房屋所有人、坐落、面積、用途、閑置原因、整治意願等情況。調查顯示，民安鎮農村“建新不拆舊”與閑置住宅共涉及2326戶，佔全鎮農村總戶數的21.84%﹔涉及面積20.17公頃，佔農村居民點總面積的5.94%。超過1/5的農民建新房不拆舊房，說明當地農村住宅閑置的現象較為普遍﹔而全鎮閑置住宅面積佔農村居民點總面積的比例較小，說明當地居民原有住宅面積普遍較小，不利於居住，農民急於改善居住環境，於是紛紛建起了新房。

2013年9月，在總結試點經驗和方法步驟的基礎上，為分析評價未拆舊宅和閑置住宅的利用潛力，廣西國土資源廳把調查范圍擴大到廣西行政轄區范圍內的全部村庄用地，以縣級為基本單位組織開展調查，逐戶清查全區1395萬戶農村居民的住宅用地情況。調查採用內外業相結合的方法，在制作調查底圖的前提下逐個村庄摸底調查，並逐級匯總。調查顯示，廣西農村“建新不拆舊”與閑置住宅涉及農村總戶數的5.47%﹔涉及面積5800多公頃，佔農村居民點總面積的1.05%。無論從戶數還是從面積上看，所佔比例都較小，住宅閑置現象總體上不是很普遍。

然而，農村住宅閑置在一些地方卻頗為突出，尤其在玉林、欽州和桂林三市，其涉及面積佔全區總量的65.74%﹔從比例上看，欽州、玉林、北海分別有1/5、1/10和1/10的農民有“建新不拆舊”或閑置住房行為。廣西國土資源規劃院專家分析，閑置住宅密集區多為農村較富裕、經濟較發達的地區，主要分布在桂東南和桂東北，廣西中部、西部、西南和西北部地區分布較少。

解 析

調查發現，當前廣西農村宅基地利用中存在的主要問題是：“空心村”、閑置土地沒有得到有效盤活﹔“一戶多宅”現象不同程度存在﹔農村居民點布局散亂，土地利用效率低﹔農村宅基地確權登記工作相對滯后。“農村大部分人沿襲了‘有天有地，單門獨戶’的居住模式，建筑容積率小，規劃布局零散混亂，影響了農村現代化進程。”廣西國土資源規劃院一位負責人說。

在農村，特別是住宅閑置較多的地區，閑置宅基地的整治利用價值是顯而易見的。廣西涉及住宅閑置的農村家庭中，農民異地新建、舊房不拆除的有4600多公頃，建新后仍在使用舊房的有3400多公頃，建新房后不再使用舊房的有1200多公頃﹔因進城居住、整體搬遷、自然人滅失等情況造成住宅閑置的約1200公頃。調查人員發現，絕大部分村民缺乏土地法律法規意識，宅基地的私有觀念根深蒂固，是農村住宅閑置產生的原因。農村居民普遍認為，集體土地分田到戶后就歸屬為個人財產，可以自行支配，既不按規定辦理宅基地建設的審批登記，有些農民還擅自佔用自家的耕地建房。由於居住分散、農村居民點點多面廣，宅基地建設缺乏科學合理的規劃，給執法監管帶來了重重困難。

農民“建新不拆舊”的習慣，導致農村土地不能有效整合，造成了資源的廢棄浪費。那麼，如何才能把規模頗大的農村閑置宅基地盤活利用起來，使之成為破解保障發展、保護資源難題的一項重要舉措？制約農村閑置宅基地整治利用的症結在哪裡？2013年11月，廣西國土資源規劃院在廣泛調查摸底、深入分析研究的基礎上，擬定了《廣西農村住宅建新不拆舊與閑置狀況整治利用政策研究報告》。報告認為，影響農村閑置宅基地盤活利用的根本原因是：缺乏宅基地有效退出機制和具體操作辦法，缺乏政府強有力的組織推動，缺乏完善的保護農民利益的制度機制。

“廣西尚未制定出台宅基地退出的激勵補償機制和具體辦法，農民就是有心退出閑置宅基地，也沒有實現的途徑。”項目負責人覃開陽一語中的。

閑置宅基地退出過程中的農民利益保護問題也是一大症結。對進城務工或遷居城鎮的農民來說，由於在城鎮的就業、居住、養老、醫療、教育等各方面權益保障機制不完善，隻能依賴閑置在農村的土地使用權。如果對他們的閑置宅基地進行整治，必須建立一套完善的政策制度來保障，免除農民的后顧之憂。此外，一定數量的農村閑置宅基地屬於違法建設用地，也給整治復墾和盤活利用帶來了很大阻力。

破 題

針對農村閑置宅基地產生的原因，廣西國土資源規劃院專家“對症下藥”，提出了整治利用的政策建議：採取經濟補償、換地換房等多種退出途徑，以增減挂鉤和土地整治為抓手，推動農村閑置宅基地的整治復墾﹔閑置宅基地退出后優先復墾為耕地，騰退的建設用地由村集體經濟組織集中配置，優先保障農民安居和集體經濟組織發展。要通過農村閑置宅基地的整治利用，增加有效耕地面積，優化農村建設用地布局結構，提高土地利用效率和農民生活居住水平。

經過一年多的調查研究和實踐探索，廣西在整治利用農村閑置宅基地上終於形成了制度化的政策措施。2014年7月，自治區政府辦公廳轉發廣西國土資源廳《關於農村閑置宅基地整治利用實施意見》，標志著針對閑置宅基地如何整治利用的政策研究由此“破題”，從最初的調查摸底、政策研究和實踐探索走向了正式實施。通過整治利用閑置宅基地，引導農村人口向城鎮、中心村集聚，促進土地向規模經營集中﹔利用城鄉建設用地增減挂鉤平台，將騰退的建設用地指標用於保障經濟發展用地需求，切實緩解用地指標壓力，成了廣西國土資源廳自上而下的共識。

在政策研究成果的基礎上，廣西國土資源廳提出以城鄉建設用地增減挂鉤為主要抓手，多種方式盤活利用農村閑置宅基地的政策意見：村內有新增宅基地需求的，優先利用閑置宅基地保障﹔對零星分散的閑置宅基地，整治后用於體育、文化、衛生、養老、休閑綠地等公共基礎和服務設施建設﹔對區位條件和交通條件相對較好的閑置空心村落進行整體拆除，在原址上科學規劃建設新村﹔保護開發古村古鎮、宗祠寺廟，鼓勵引進社會資本合作開發﹔閑置宅基地要優先復墾為耕地，復墾后由村集體經濟組織優先承包給原宅基地使用權人耕種﹔對不符合復墾為耕地的農村閑置宅基地，要因地制宜復墾為林地、園地等農用地。

採用“先復墾，后挂鉤”模式，將騰退的建設用地指標與城鎮建新地塊“捆綁”起來充分利用，是廣西整治利用農村閑置宅基地的最大亮點。該廳明確，對增減挂鉤項目建新地塊實行有償供地，所得收益應全部返還農村，用於農村閑置宅基地整治利用所需的復墾工程費、農民經濟補償、農村基礎設施和公共服務設施建設。各市、縣（市、區）可從本級管理使用的耕地開墾費、用於農業土地開發的土地出讓金中安排資金，用於將農村閑置宅基地復墾為耕地。因自行遷入城鎮、扶貧生態移民整村搬遷等，自願全部退出原宅基地進行整治復墾的農戶，各市、縣從耕地開墾費、建新地塊有償供地的所得收益中適當給予補助獎勵。

構建城鄉統一的建設用地市場，是黨的十八大和十八屆三中全會提出的要求。在資源供需矛盾日益突出的當前形勢下，一邊是用地緊缺的城市，一邊是住宅閑置的農村，如何才能下好城鄉土地經營管理“一盤棋”？廣西國土資源部門創造性整治利用農村閑置宅基地的政策探索，或許能給我們帶來一定的啟示。