揭秘紅頭文件裡的治國密碼(圖)

　　張小勁

　　1966年9月18日，中共中央、國務院下發的紅頭文件。

　　1984年，中共十二屆三中全會通過《關於經濟體制改革的決定》。

　　【《環球人物》雜志記者 毛予菲 】

　　“中國政治文件很重要，很多關鍵決策的制定與貫徹落實都由文件推動。尤其紅頭文件，是觀察和理解中國政治的絕好切口。”張小勁在接受環球人物雜志記者採訪時，如此評價紅頭文件的重要性。

　　作為清華大學政治學教授，張小勁研究過不少國內外的政治文件。今年上半年，他又和同事景躍進一起牽頭成立了《政治文件與文件政治》課題組。他說，希望人們能從中更好地理解我國政治發展的脈絡。

　　紅頭文件的起草

　　什麼是紅頭文件？張小勁隨手從辦公桌上拿起清華大學《暑假期間教室開放通知》，給 《環球人物》雜志記者講解起來。“比如這個文件，抬頭是紅色的，右下角還配有清華大學行政部門的紅色印章，這就是紅頭文件。”張小勁說，文件一旦加了“紅頭”，便有不容置疑的權威與合法性。特別是中共中央、國務院下發的文件，“紅頭”是標准配置。

　　不過，紅頭文件也有等級之分。張小勁說：“在我國，上至中共中央、國務院，下到省級黨委、政府，以及最基層的鄉鎮和街道等，都有權發紅頭文件。但因簽發部門的不同，這些文件的內容和作用，會有很大差別。文件內容也涉及政治、經濟、文化、生活等多個方面。”而他所在課題組的研究對象，則是中共中央、國務院及其職能部門下發的，帶有特定文號的，事關重大政治和發展建設等問題的文件。“這些文件都稱為中央文件，關系到國家的大政方針，很有研究價值。”

　　張小勁一邊講著，一邊從電腦裡找出中央紅頭文件，給記者看。“這些重要的紅頭文件一般有兩三萬字，要經過預調研、主題調研、文本起草3個步驟，歷時半年到一年才能完成。有些要配備專門的起草小組，由特定人員來起草，初稿完成后還要經過多次討論、修改才能下發。相較而言，地方的紅頭文件起草過程要快很多，有的文件幾天就能完成。有時，領導的講話、會議紀要就是文件的底稿。”

　　中央下達的紅頭文件，下級辦公室收到后要做一系列的登記：來文單位，文件字號，題目是什麼，送給了誰，哪天接到的，什麼時候送出的。有些政策性的文件，還要一層一層發下去。而紅頭文件的文號，則是從年初第一份開始依次排序的，比如北京市朝陽區發布的文件，就是京朝××號。

　　文件下發后，最重要的就是學習。這一點，對出生在50年代的張小勁來說，深有體會。上小學時，他正趕上“文革”。那時候，他就坐在機關門前的台階上，聽大喇叭裡宣讀文件。工作之后，開會學習文件也是常有的事。“一般上級文件來了，領導就會召集大家開個會，把文件念給大家聽。這個過程叫傳達文件，念文件的人也要忠實原稿，不能隨便加話。”張小勁說。

　　“在研究中央紅頭文件起草、下發過程中，我們發現，這正好反映了中國政治生活的運作方式。” 張小勁說，中央起草文件，通過廣泛調研匯集大量的意見上來，表現為一種自下而上的討論。文件下發，正是政策自上而下的部署和貫徹落實。而每一個重要的紅頭文件也反映了這一時期的社會發展變化。

　　從信息傳遞到治國工具

　　紅頭文件與政治生活聯系得如此緊密，還要從它的源頭說起。

　　張小勁告訴記者，上世紀30年代，共產黨在陝北建立革命根據地，黨內大小事務都由文件規定和規范。那時，文件成為傳遞戰略信息的方式。尤其在長期的地下斗爭，慘烈殘酷的環境下，黨內的多項決策隻能通過文件或是口頭文件的形式傳達到各分支。比較正式的一份紅頭文件是出現在1942年。當時在延安，無論是元老功臣，還是基層群眾，都在學習由22份文件編纂而成的《整風文獻》，整風運動在這份紅頭文件的指導下“火熱”地開展起來。

　　“從延安時期開始，起草文件被認為是最核心的權力，毛主席也很重視。” 張小勁說。1945年4月20日，中共六屆七中全會通過《關於若干歷史問題的決議》。這份文件就是以毛澤東的草稿為基礎完成的。“這份文件通過后，他在黨內的絕對權威就樹立起來了。”

　　毛主席不僅重視文件的起草工作，對文件制度的發展也有貢獻。在機要室工作過的葉子龍曾回憶，一次，他誤將一份主席還沒審閱的文件，丟進了文件堆。主席要看時找不到，非常生氣。后來他們就想了個辦法：領導人審閱過的文件，就在自己的姓名處畫圈，表示已閱。這樣，就能把讀過的文件與未讀的文件區分開了。這一文件圈閱制度至今還在使用。

　　新中國成立后，隨著共產黨政權的鞏固，文件也從最初的傳遞信息，發展為治國工具。之后的“三反”“五反”等運動就是以文件形式開始的。而聲勢浩大、影響深遠的“文化大革命”，也是由一份紅頭文件作為開端。1966年8月8日，《中國共產黨中央委員會關於無產階級文化大革命的決定》審議通過。文件共有十六條，所以又被形象地稱為“文革十六條”。文件開篇就表明“革命”決心：“當前開展的無產階級文化大革命，是一場觸及人們靈魂的大革命，是我國社會主義革命發展的一個更深入、更廣闊的新階段”。為配合學習宣傳，《人民日報》、《解放軍報》、《紅旗》雜志等還刊發社論文章，“文革”迅速席卷全國。

　　據課題組的統計數據，“文革”初期，中央每年下發的紅頭文件就有上百個。張小勁說，那時的文件什麼都管，事無巨細，比如《北京日報》編委會成立也要專門發文。

　　改革開放的“初稿”

　　在中國的歷史進程中，有一份紅頭文件不得不提，這就是中共十二屆三中全會通過的《關於經濟體制改革的決定》。張小勁說：“改革開放這件大事，就是從這份紅頭文件開始的。”

　　1984年十二屆三中全會，鄧小平將紅頭文件正式推上改革開放的舞台。參與起草該文件的一名成員曾回憶，鄧小平在談到十二屆三中全會中心議題時，激動地說：“最理想的方案是通過一個改革文件。十一屆三中全會無論在政治上、經濟上都起了很好的作用，這次三中全會能否搞一個改革文件？這個文件將對全黨起巨大的鼓舞作用。就搞這個文件，別的就不搞了。”

　　在談到這份重量級紅頭文件的起草時，張小勁說：“作為第一份標志著重大政策方針轉變的政治文件，它的成型歷經了很多磨難，非常不易。”當時，有不少人認為“計劃經濟”和“商品經濟”是對立的，一位參與十二大報告起草的負責人還寫信給相關部門：“絕不能把我們的經濟概括成商品經濟。”但這次就是要將“商品經濟”寫進中央的紅頭文件，成為改革綱領。

　　因為有不少人反對，文件最初的提綱仍是“計劃經濟為主，市場調節為輔”，時任中共中央總書記胡耀邦看到這個提綱后，很不滿意，“根本就沒有脫離原來的調子嘛”。他立即調整起草小組，並向經濟專家征求意見，經過幾個月的反復討論，這份改革文件才通過。后來，鄧小平在接見起草小組成員時說：“我的印象是寫出了一個政治經濟學初稿……這次經濟體制改革的文件好，就是解釋了什麼是社會主義，有些是我們老祖宗沒講過的話，有些新話。我看，講清楚了。”

　　張小勁說，“突破性的改革大多是由特定的紅頭文件啟動，特別是歷屆三中全會的《決定》起了重要作用。”1993年，中共十四屆三中全會《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，成為社會主義市場經濟體制第一個總體設計﹔2003年，中共十六屆三中全會《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，成為完善社會主義市場經濟體制的完整綱領﹔2013年，中共十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》，中央作出全面深化改革的重大戰略部署。

　　從“市場”到“治理”

　　2013年4月24日，中共十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》起草小組第一次全體會議召開，習近平總書記擔任組長，副組長是劉雲山和張高麗。張小勁說：“黨的最高領導人擔任三中全會《決定》起草小組組長，這還是本世紀以來的頭一次。”此前，習近平已經走進基層調研。2012年12月，黨的十八大結束不到一個月，習近平就到深圳調研。他還向鄧小平銅像敬獻了花籃，向這位改革開放的總工程師致敬。

　　對於起草工作，習近平的要求很嚴格。當時，他給起草小組提出“三不寫”：一般性的舉措不寫﹔重復性的舉措不寫﹔純屬發展性的舉措不寫。張小勁說：“這次文件不‘十全大補’，不面面俱到，以前文件中的空話套話少了，起草小組確實下了一番功夫。而且，對起草小組上報的每一稿，習總書記都會逐條、逐句、逐字，認真審閱，提出了許多重要修改意見。”

　　關於這份《決定》的內容，課題組也進行了認真的分析和統計。張小勁說：“在這份《決議》中，‘治理’一詞成為亮點，共出現24次。以‘治理’作為關鍵詞的段落，總字數為2037，約佔全文的1/10，分布相當廣泛，讓人明顯感覺到黨中央的政策重心。”

　　張小勁說，從這些關鍵詞的發展變化中，可以看出中國社會的發展方向。在1978年十一屆三中全會的相關文件中，“發展”“改革”“經濟”成為關鍵詞﹔1993年十四屆三中全會、2003年十六屆三中全會相關文件中，“市場”一詞最火，各出現22次和23次。“這種變化和黨的政策制定，和我們的生活息息相關。改革開放初期，我們更注重市場體制的建立，一味追求經濟發展。隨之出現了各種社會問題，十八屆三中全會強調國家的‘治理’，將社會、經濟統籌起來發展。我想，在將來，‘國家—社會’‘政府—市場’的關系肯定會發生變化，國家‘治理’將成為新的發展方向。”

　　“章子不如條子”

　　“可以說，現在的中國是文件治國。政令由文件推行，改革由文件推動，國家由文件治理。”張小勁說，正是出於這一點，中國基層政權(比如居委會、村委會)的一項重要工作職能，就是組織民眾傳達學習最新文件精神，基層的響應和貫徹也成為文件內容能否落實的關鍵。

　　但文件在落實過程中，卻出現了不少問題，文件學習甚至變成了一種形式。在張小勁看來，“以會議應付會議，以文件落實文件，這反映了我國文件落實的一個現狀。” 他說，我們常常看到《關於××的通知》，以及《關於××通知的通知》的文件。十八大《決定》下發后一周，我國十多個省都發了相關的落實文件。看起來大家是爭先恐后地學習，但很多都是走過場沒有落到實處。習近平在中央黨校開學典禮上的講話《關鍵在於落實》中，曾引用一副對聯：上聯是“你開會我開會大家都開會”，下聯是“你發文我發文大家都發文”，橫批是“誰來落實”。強調的就是這個問題。

　　“不過，這並不是中國文件制度的問題。”張小勁認為，與英國、德國、意大利等議會制國家的法案相比，我國的文件制定實則更有效率。英、德等國的一部法案從起草到頒布要經過幾年的時間，通過之后不會輕易改變。而我國政治文件的起草就快了很多，可以根據情況及時調整。並且，黨內會對不合時宜的文件進行清理。去年年底，就有200多份文件被宣布失效，這在國外是很少見的。

　　在張小勁看來，紅頭文件的“快”正好與改革的“變”相適應。改革出現什麼新情況，紅頭文件迅速做出調整。所以文件政治是必然的選擇。但有一點需要注意，就是紅頭文件中的個人色彩。“紅頭文件有很大的灰色空間，特別是基層的政治文件。中國有一句俗語，章子不如條子，條子不如位子，我再加上一句‘位子不如面子’。現在一些文件明確規定了企事業機關招聘人員的基本條件，但領導批個條子，就隨便把人塞進去了。再比如，大家都知道‘中央八項規定’，可強調了很多次，照樣有人違反。這些都是中國文件政治面臨的新挑戰。” 作者：毛予菲

　　（原標題：紅頭文件裡的治國密碼）

　　文章關鍵詞：紅頭文件