北京朝陽區：CBD周邊為何還有“鄉”（城鎮化視野下的基層治理）

　　圖①：朝陽區東壩地區民俗文化節。

　　圖②：朝陽區平房地區石各庄村便民服務隊。

　　圖③：朝陽區農村文化活動。

　　圖④：朝陽區南磨房地區紫南家園社區全景。

　　圖⑤：朝陽區東風地區組織外來務工青年參加地區運動會。

　　中央城鎮化工作會議強調，推進城鎮化，要注意處理好市場和政府的關系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發揮政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。

　　在城鎮化這個自然歷史過程中，政府特別是基層政府如何轉變職能、創新管理，是至關重要的問題。

　　現行的鄉鎮政府管理、村民自治等基層治理制度，不斷完善成熟，在經濟發展、社會建設等方面發揮著保障作用。同時應當看到，其中的一些具體制度，是在“城鄉二元”框架下設計的，從實施情況來看，也存在管理錯位、服務缺位等問題。

　　十八屆三中全會《決定》提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。基層治理體系和治理能力，是國家治理體系和治理能力的重要方面。貫徹落實《決定》精神，必將推動城鎮化治理主體多元化、治理法治化、治理規范化。

　　本版推出“城鎮化視野下的基層治理”系列報道，通過樣本調查，對其中的問題進行分析。

　　——編 者

　　北京市朝陽區，是日新月異的首都新城區，在這裡，有2008年奧運會的主會場，有全國聞名的CBD（中央商務區），聚集著絕大多數的外國駐華大使館。

　　這裡是北京市面積最大的城區，卻分布著很多農村。奧運會主場館所在地直到2011年才正式摘下“鄉政府”的招牌﹔從CBD出發，僅需10分鐘路程，就能進入“某鄉某村”的行政區域范圍。

　　就是這樣一個“半洋半土”的區域，不由得讓人生疑：它到底是城市，還是鄉村？沒了農業，農民怎麼辦？

　　與許多農村地區不同，朝陽區的農村地區被定位為國際商務中心的拓展區、配套區和服務區，這也就決定了它必須實現城鄉一體化發展。在沒有完成撤村之前，農民也要享有同等的市民化服務和管理，而原有的“鄉村”行政建制，要在農民身份轉換、集體資產處置完成后再撤銷。

　　撤鄉改城市建制，需滿足三大條件

　　朝陽區470.8平方公裡的土地上，近3/4都是農村地區。從繁華的北京CBD向東行8公裡，不到20分鐘，就到了朝陽區高碑店鄉高碑店村。門面統一為明清建筑風格的“古家具一條街”紅紅火火、人來人往﹔集中住宅區是整齊的仿古建筑，一層出租做商鋪，二三層居住，大紅燈籠高高挂﹔村裡的社區服務站提供的各類服務，和中心城區沒什麼兩樣。

　　誰能分清這裡是城市還是農村，街邊行走的是市民還是農民？

　　村干部告訴記者，早在北京五環路和綠化隔離帶建設時期，村裡的所有農用地都已被征用，沒有了農業，村裡靠發展古典家具產業壯大集體經濟。2010年開始，村裡就開始實施村庄社區化管理。目前，村裡戶籍人口約6200多人，還有農業戶口750余人。居民有社保，村民同樣享受村裡的退休金等待遇。

　　雖是“鄉”、“村”的建制，但外表已和城市無異，高碑店鄉高碑店村的狀態，是朝陽區眾多鄉村的代表。朝陽轄區目前還有19個鄉，農村地區共有154個村和171個社區。

　　有人會問，為何不快刀斬亂麻，將已初具城區面貌的鄉、村改為街道、社區？朝陽區委農工委副書記劉偉解釋說，撤銷鄉、村改為城市建制，需要滿足三個條件：集體性質的土地全部征收為國有土地、農民全部轉為居民身份、集體資產量化到個人處置完畢，隻要有一個條件沒有達到，就無法完成轉制。不過，雖然建制未改，但各鄉政府早已加挂“地區辦事處”的牌子，設置的工作機構還與城區內的街道機構設置對接，“這一設置已將農村地區納入城市的管理范疇”。

　　歷經10年，窪裡鄉“蛻變”為奧運村街道

　　在上世紀80年代以前，朝陽區是北京的“菜籃子”、“米袋子”。從2000年開始，伴隨著北京市第一道綠化隔離帶建設，朝陽區農村地區進入了城市化的快車道。位於東三環、四環之間的鄉村開始了大規模農民搬遷“上樓”。2009年，朝陽區又將基礎設施較為落后的8個鄉的41個村劃入土地儲備，近6萬農民搬遷“上樓”。大量的農民開始轉工轉居、納入城市社保體系，生產、生活環境和方式都發生了質的變化。

　　農民進城“上樓”、享受城市化服務在前，撤村撤鄉在后——朝陽區農村城市化推進的歷程，濃縮在“奧運村”的變遷上。

　　2008年奧運會主場館所在地窪裡鄉，坐落著鳥巢、水立方、國家體育館等奧運地標性建筑，是朝陽區最近一個圓滿完成城市化后“消失”了的鄉。

　　2001年前，窪裡鄉還是農村，生活著8000多名農民。申奧成功之后，奧運工程開始建設，窪裡鄉城市化進程加快，土地全部征為國有，農民轉居。當時，農民房租收入不少，但為了奧運積極支持拆遷，並外遷重新安家。

　　政府機構隨之改革。2003年，窪裡同時設置了窪裡鄉政府和窪裡地區辦事處，“一套人馬，兩塊牌子”，既服務農民，也服務居民。第二年，“窪裡”這個名字變成了“奧運村”，依然是“鄉政府”和“地區辦事處”合二為一。

　　2011年5月16日，在滿足“三個條件”之后，朝陽區奧運村街道黨工委和街道辦事處正式挂牌成立。歷經10年，窪裡鄉終於完成從農村到城市的“蛻變”。

　　過渡階段，機構交叉設置，干部雙向負責

　　城市化的進程，造就了一批身負雙重責任的“鄉村”干部：鄉的干部同時也是地區辦事處的干部，村裡的干部往往也是農村社區的干部或社工。

　　從高碑店再往東10公裡，是朝陽區的常營回族鄉。最早這裡隻有11個村，其中一個已成立居委會。在綠化隔離帶建設中，11個村的村民拆遷“上樓”，分散住進了兩個農民新社區。同時，鄉裡還有一批新建商品房社區，有早年拆遷安置的老社區，有如今北京市最大的保障房社區。地區總人口17萬人中，戶籍人口僅約2萬人，其中農業人口7000余人。

　　“當初鄉政府是這麼多編制，如今也還是這麼多編制。編制的短缺制約了地區的管理和發展。”常營鄉黨委副書記李冠男說，“同一項工作，面對農民和居民就需要不同的方式方法，因為農民、居民的思想觀念、生活方式有很大的差別。對干部隊伍的要求就更高了。”

　　社區化的過程並不總是一帆風順，因為涉及農民身份轉化、土地資產處置等問題，原有村的建制暫時還不能撤。這使管理體制和行政體制嚴重不相適應。李冠男介紹，由此產生的主要問題包括村居行政體制交叉，行政職能與經濟職能相對剝離，社區黨組織與村級黨組織如何隸屬等。

　　“有的都管，有的都不管﹔都管的管不好，都不管的更糟糕”，有人這樣形容體制打架的弊端。但是，常營鄉摸索出了“村居合一”的工作模式，在原有的村和現有的社區間實行“交叉設置機構，雙向發揮作用”：干部實行村和社區職務或黨政職務“一肩挑”，保留原村級組織成員的身份、職責，保証村務工作的組織領導和具體落實不斷檔。

　　“開著寶馬掃大街”，“上樓”之后怎麼辦

　　截至目前，朝陽區有約23.4萬農民搬遷“上樓”。農民“上樓”容易，但沒了土地，如何養活自己？

　　第三產業成為農村地區的主導產業。早在“十一五”末，朝陽區三次產業比例就達到0.4:24.2:75.4。劉偉說，如何將農民有效地組織起來，實現其“身體與思想同上樓”，是農村城市化首先要破解的難題。

　　伴隨著征地拆遷補償所帶來的巨大收入，一些地方出現了“拆遷農民開著寶馬掃大街”、“離開了土地，離不開麻將室”的現象，農民的教育培訓工作變得刻不容緩。

　　從“十一五”開始，朝陽區就著手實施農民市民化工程，統籌解決就業、保障、教育、衛生等民生問題。對“肯上進”的新農民，政府制定培訓規劃，免費培訓、介紹工作。同時，從心理健康、理財投資、就業培訓等方面，給農民送培訓。各鄉都在有條件的社區設立了心理咨詢室、聊天室，還舉辦理財培訓班、發放理財手冊，向村民傳授理財知識，引導村民理性支配補償款項。

　　除了技能輸出，朝陽區還重視優良文化移風易俗的作用。通過挖掘傳統民俗文化、培育基層群眾文化和發展現代文化產業，近年來，朝陽區在農村地區共組建1025支文體隊伍，建設123個文化廣場、160個文體活動中心、585處居民健身工程。直接面向群眾、服務群眾的活動場所和品牌活動，為提高農村地區群眾的素質搭建了有效平台。

　　與此同時，城區的公共服務也逐步向原來的農村地區擴展。2012年完成60個社區服務站標准化建設和61個社區用房改擴建項目，方便市民生活的“一刻鐘社區服務圈”已覆蓋121個社區。16個村還試點建立村級社區服務站，82個村庄實行社區化管理。