劉旭濤：改革要更注重系統性、整體性和協同性

黨的18屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標，是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。落實全面深化改革的要求，就必須要在上層建筑方面有一個總體的規劃和戰略目標。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和國家治理能力現代化”，就是為落實全面深化改革提供了一個全新的視角和方法論上的框架。

國家治理是對國家層面公共事務的“共治”

在經濟學、政治學、公共管理領域中，治理是一個較為特殊的概念。1989年世界銀行在其報告中首次使用了“治理危機”(crisis in governance)的概念。之后，治理概念被延伸到政治學、公共管理、社會管理等多個領域。聯合國全球治理委員會曾經對治理概念給出了較為權威的界定，它是指“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和，並採取聯合行動的持續過程”。還有其他一些學術組織也紛紛對治理概念進行了界定。盡管“治理”概念至今尚未形成統一界定，但它的一些基本特點還是得到了世界各國的認同。

一是治理內容的公域性和多樣性。所謂公域性，是指治理的內容一般屬於一定范圍內的公共事務領域，國家治理當然就應該是國家層面上的公共事務，也包括影響國家全局的地區性事務或跨地區事務﹔所謂多樣性，是指這種公共事務涉及到國家發展的各個領域，包括了經濟、政治、社會、文化、生態文明、國家安全等方方面面。

二是治理主體的多元化。盡管治理內容主要涉及公共領域的事務，但治理主體並非僅有公共部門參與，而是更強調社會多元主體甚至包括公民個人的廣泛參與和共同協作，這也是治理概念與傳統統治概念的最主要區別。

三是治理手段的多樣化和柔性化。治理手段不再強調單一的自上而下的統治手段，也非過於強調技術層面的管理手段，而是強調“多中心”、“網絡化”、“協同化”的多重手段和方式。治理手段不同於某些國家轉型期所推崇的“政治精英”主導的方式，也不同於傳統西方國家所倡導的純粹代議制模式下的政府管理手段，而是更強調全社會對公共事務的“共治”。在依法治國、依法行政的前提下，民主協商、公眾參與、平等互助、強化社會責任、求得各界認同等已成為現代治理的重要手段。

改革要更注重系統性、整體性和協同性

落實全面深化改革的要求，就必須要在上層建筑方面有一個總體的規劃和戰略目標。《決定》首次提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和國家治理能力現代化”，就是為落實全面深化改革提供了一個全新的視角和方法論上的框架。

首先，“推進國家治理體系和國家治理能力現代化”有助於推動改革的系統性、整體性、協同性。從改革開放35多年的歷程看，我們採用了漸進式的改革方式，強調“摸著石頭過河”。這種方式對改革的穩步推進、改革經驗的積累、改革目標的實現都無疑起到積極的作用。但與此同時，“摸著石頭過河”也容易出現改革的“碎片化”和“割裂化”現象，往往是推動經濟改革就不涉及或很少涉及到政治、社會、行政等領域的改革﹔對政治體制改革和現代法治社會的一些訴求和期望似乎又與現有中國國情和經濟社會發展狀況不甚相容。各項改革措施之間的“不搭配”現象，甚至導致一些社會深層次的矛盾進一步加深。《決定》提出的“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”，就是在肯定以往改革成績的基礎上，進一步強調在經濟、政治、文化、社會、生態等領域的改革要更注重系統性、整體性和協同性，而不是單純地摸著石頭過河。強調協同，在一些具體改革領域也有所體現，比如在《決定》第16條“優化政府組織結構”裡面，出現了“統籌黨政群機構改革，理順部門職責關系”的新提法，就是結合中國實際，將各級黨政群機構的改革進行通盤考慮，避免以往隻強調單一的政府機構改革。

其次，“推進國家治理體系和國家治理能力現代化”有助於引導各類社會主體廣泛參與到國家改革進程和國家事務的管理中來。各類社會主體廣泛參與公共事務，不僅有利於在推動各項改革任務的過程中，廣泛凝聚共識，形成改革合力，找到滿足社會各界利益的最大公約數，而且也是增強全體公民的社會責任意識、化解社會矛盾、維護社會穩定的根本舉措。國家治理的主體，不應是黨和政府一家獨大，而是要充分尊重人民主體地位，鼓勵更多的其他社會主體積極參與到公共事務中來，參與到推動改革的進程中來。《決定》通篇都貫穿了群眾主體地位和社會主體廣泛參與的思想，尤其在加強社會主義民主制度建設、推進法治中國建設、創新社會治理體制等方面，突出強調了群眾參與、社會組織參與的重要性。

再次，“推進國家治理體系和國家治理能力現代化”有助於對國家事務的管理手段的豐富化和柔性化。特別是“國家治理能力”的提出，是對現代政府提出的更高要求。現階段，我們不僅要逐步消除傳統“人治”因素對社會生活的干擾，尤其是要改變政府工作中的“人治”習慣，加快法治國家、法治政府、法治社會的建設，促進社會公平正義。同時，也要適應世界各國發展潮流，向“善治”方向發展。特別是重大決策、法律法規出台之前，重大事項公布之前，要鼓勵社會多元主體廣泛參與和討論，凝聚共識，降低制度的執行成本。比如，《決定》中提出的“協商民主”就是一個非常好的符合中國國情的民主政治發展方式，而且“協商民主廣泛多層制度化”的思路，突破了傳統政治協商制度的框架，無論從縱向還是橫向上，都極大拓展了民主政治的手段和方式，也為世界各國民主政治制度的發展注入了新的模式。此外，《決定》在經濟建設、文化建設、社會建設、生態文明建設以及政府職能轉變等領域，也涉及到社會多元主體參與的具體方式，從而豐富了國家治理能力的內涵。

（國家行政學院公共管理教研部副主任、教授 劉旭濤）