中國各地探索防腐“新招” 頂層制度設計待加強

　　編者按

　　2012年12月31日,中共中央政治局召開會議,聽取中央紀律檢查委員會工作匯報,研究部署2013年黨風廉政建設和反腐敗工作。

　　此次會議要求,加大預防腐敗工作力度,加強反腐倡廉教育,強化對權力運行的制約和監督,推進反腐倡廉法規制度建設。加強基層黨風廉政建設,深入開展糾風和專項治理,認真解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。

　　為深入解讀此次會議的精神,全方位反映十八大之后反腐工作的新情況和新進展,《法制日報》視點版從今日起推出“十八大之后反腐新動向解讀”系列報道。

　　預防腐敗工作在反腐敗整體工作推進中一直佔據著重要的地位。在實踐中,如何加大預防腐敗工作的力度,進而從源頭上有效制止腐敗現象和腐敗行為,是一個值得深入探討的課題。

　　各地探索防腐“新招”

　　山西建“陽光農廉網”預防農村腐敗﹔陝西推廣鄉鎮公務接待“廉政灶”

　　記者注意到,目前的預防腐敗工作,在許多地方已經取得了可喜的進展。

　　山西是一個亟待轉型的資源型大省,大部分農村集體經濟和以工補農資金來自於礦產資源收入,但是在收益分配中時常因腐敗問題引發矛盾。

　　參與2012年反腐藍皮書撰寫的山西省社會科學院課題組認為,要想確保轉型跨越發展的宏圖大略如期實現,必須構建能夠針對山西特點的懲治和預防腐敗體系,創出一套管事頂用的防腐反腐新招數,這是加強農村黨風廉政建設,促進和諧穩定發展的基本前提。

　　正是基於山西的現實情況,山西有關部門推出了“陽光農廉網”,這是山西拓展從源頭上預防和治理農村腐敗領域的新舉措。

　　2012反腐藍皮書的一位作者向記者介紹,山西的預防腐敗新舉措一方面夯實村務公開這一基礎,針對傳統公開方式不全面、不具體、不及時、難保存等問題,山西把“陽光農廉網”作為涉農黨務、政務和村務公開的載體,全面公開村級財務、惠農補貼、自治事務、涉農項目、干部履職和任期目標等村務事項,全面公開民主決策和監督、“三資”管理、“三務”公開、農村綜合改革等農村黨風廉政建設工作制度,做到該公開的都公開、群眾關切的都公開。另一方面,抓好民主管理這一根本。針對過去村務主要由村干部實行管理、群眾參與不廣泛等問題,著眼於保障農民群眾的決策權、管理權,山西把農村集體“三資”和重要村務事項全部納入“陽光農廉網”,“權力運行到哪裡、程序就建立到哪裡”,農民可以通過網絡全程監督。

　　山西省稷山縣翟店鎮古路岔村曾經修了1個小廣場,總造價9萬元,而其他村修建於2008年的廣場造價僅為6萬元——為啥差價這麼大?村民的疑惑很快就出現了。

　　“要是過去指不定會有多少不好的說法,而現在,大家有疑問就上‘陽光農廉網’查詢,網上賬單很清楚,是原材料上漲等因素導致工程造價偏高,理解了、認可了,群眾疑惑消除了,干群關系正常了。”上述反腐藍皮書作者說,“陽光農廉網”從根本上改變了以前那種啥事都蒙著來、背著干的方式,基本上“網住”了個別農村基層干部利用職權瞎胡來的手腳,基本上達到了通過“村務公開、政務公開”防控基層政權尋租貪腐的目的,使鄉村治理水平實現了一個新的跳躍。

　　除了山西省以外,陝西省也打造了防控腐敗行為的“制度群”。

　　據中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英介紹,陝西省在反腐倡廉中所產生的有益有效制度包括以下數項:推進群眾點名接訪和信訪聽証終結制度﹔推廣鄉鎮公務接待“廉政灶”制度﹔實施鄉鎮辦案協作區制度等﹔全面推進村民監督委員會制度﹔嘗試各類領導干部離任交接制度等。

　　預防腐敗走上“四化”路

　　我國預防腐敗制度的基本工作格局已經形成,預防腐敗工作也走上了專門化、常態化、專業化和科學化的路子

　　記者了解到,我國的預防腐敗工作,在多地農村已經率先發軔:早在幾年前頒發的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》已經指出了農村腐敗的根本解決之策——“推進農村懲治和預防腐敗體系建設”。此后各地陸續跟進。

　　中央黨校政法部教授林?告訴記者,早在2005年年初,中央就頒布了《建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》,2008年又印發了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》。“近年來中央出台的一系列這些法規、黨內規章,並且在多次會議中強調預防腐敗工作的重要性,在很多方面彌補了過去的空白,顯示中央正在逐漸建立完善的懲治和預防腐敗體系,盡管目前各項制度並不是非常完備,但正一步一步地接近目標”。

　　國家預防腐敗局的成立,被業內專家普遍認為是我國預防腐敗工作走進新階段的標志。此后,各地方的預防腐敗職能部門也陸續成立。在2012年12月20日以及12月27日,福建省預防腐敗局和山東省預防腐敗局分別挂牌成立。

　　國家預防腐敗局局長馬?在福建省考察時強調,要提高對預防腐敗工作重要性的認識,在堅決懲治腐敗的同時,更加注重治本抓源頭,更加注重預防,更加注重制度建設。

　　北京航空航天大學公共管理學院教授任建明認為,近年來,在國家預防腐敗局等部門的不斷努力下,我國預防腐敗制度的基本工作格局已經形成,我國的預防腐敗工作也走上了專門化、常態化、專業化和科學化的路子。

　　“梳理我國的預防腐敗實踐,可以發現有三個突出特點。”任建明說,首先是預防領域做到政府、企業和社會的全覆蓋。各國的大量事實表明,腐敗不僅存在於政府部門,也日益普遍地發生於私營部門和社會領域。國家預防腐敗局的工作從一開始就面向政府機關、國有企事業單位、非公經濟組織及其他社會領域,做到了全覆蓋。第二個特點是預防工作做到基礎性、經常性和重點工作的全兼顧。過去幾年已開展的預防工作,既包括權力透明公開運行、防止利益沖突等基礎性工作,也包括制度廉潔性評估等經常性工作及工程建設、政府採購、金融系統等重點領域或關鍵環節的專項治理工作。

　　“第三個特點是預防工作的專業化和科學化水平不斷提高。”任建明說,預防腐敗工作所面對的領域覆蓋面廣、專業性強。盡管成立時間短,但國家預防腐敗局在專業化和科學化上持續努力,抓住導致腐敗滋生蔓延的深層次原因,不斷改進預防技術和手段,為我國的預防腐敗工作打下了良好的基礎。

　　防腐有待進一步推進

　　預防腐敗工作還需要重點解決頂層制度設計、預防機構權威性、專業化隊伍建設等問題

　　參與2012反腐藍皮書撰寫的調研者在總結山西“陽光農廉網”的經驗時認為,“陽光農廉網”直接關注的是用科技手段防止權力扭曲和異化,提高制度執行力和遏制腐敗的效能。它在客觀上改變了監察力量不足和手段單一存在的監督缺陷,擴展了廉政建設的參與主體和渠道,在實踐中創造了一些成功的做法。但這些創新做法作為一種新生事物,運行時間還不長,功能還尚未充分發揮,需要在實踐中繼續檢驗其是否普遍有效。

　　“如果說作為‘陽光農廉網’建設基本經驗有值得借鑒之處的話,那麼貫穿其中的群眾路線和權力制約原則是最基本、最核心的思想精髓。運用現代科技手段預防腐敗,促進權力運行規范化、公開化、剛性化、可控化,維護和保障農民群眾的切身權益,是實現預防腐敗的過程管理機制。”調研者們認為。

　　“群眾監督是權力監督預防腐敗的重要組成部分。從這些年來的反腐經驗看,很多腐敗官員的落馬都是依靠群眾舉報。”林?說。

　　盡管預防腐敗工作已經取得了豐碩的成果,但任建明認為,預防腐敗工作還有幾個需重點解決的問題。“首先,要取得預防腐敗頂層制度的設計和突破。我國過去30多年的反腐敗之所以持續面臨著嚴峻形勢,一個主要原因就是頂層制度建設還需大力加強。例如,權力結構科學配置的問題、權力監督體制改革的問題、法治建設提升的問題等都亟待突破。此外,一些具體領域,如工程建設、政府採購、選人用人、財政預算等,腐敗持續高發,也需要從深層的制度和體制上去解決問題。”

　　“此外,要提高預防機構的權威性。國家預防腐敗局系統應該成為一個預防腐敗的思想庫,成為一個可以強力推進預防腐敗工作的權威機構。隻有這樣,個案預防、制度廉潔性評估等預防工作及頂層制度改革,才都有可能得到推進、見到實效。為此,或許可以在相關法律或政策中明確國家預防腐敗局系統的權威性以及預防對象特別是各黨政機關、國有企事業單位執行預防對策建議的責任和義務。”任建明說,還有,要高度重視預防隊伍的專業化建設。要建成一個具有專業勝任力的預防腐敗機構,就必須建設一支以專業技術類人員為主體的預防隊伍。對這類人員,應該採用相應的管理機制,而不應籠統地使用行政干部管理體制。要建成這樣一支專業性強的預防隊伍,短期內可以通過外部合作的方式,例如成立預防腐敗專家咨詢委員會、設立各種預防專家小組等方式,來獲得專業支持,但這仍舊是一項長期任務。

　　“懲治和預防腐敗體系的建成,還是需要一部反腐敗法。我們需要將這些年頒布的黨內規章提升到法律層面,讓這些規定變得更強有力。”林?說。 杜曉