電子廢棄物回收利用和處置的法律措施

（北京師范大學，北京 100875）

[摘要]中國電子廢棄物引發的環境和健康問題相當嚴重。因此,有必要借鑒、吸收國外先進的立法經驗，著手制定原則性、統率性的單行法律, 明確各責任主體和各監管部門的責任,建立符合循環經濟要求的電子廢棄物管理體系。

[關鍵詞] 電子廢棄物﹔循環經濟﹔回收再利用

[中圖分類號] X197 [文獻標識碼] A

中國作為電器電子產品生產和消費大國，電子廢棄物循環利用和處置的問題一直未得到有效解決。某些含有多種有毒物質的電子廢棄物如果回收利用或者處置不當，除了對水、空氣、土壤和動植物造成污染外，還會形成一條危害人體健康及生命安全的污染鏈，對人類生存環境造成無法估量的破壞。降低電子廢棄物對環境的危害，促進電子廢棄物以無害環境的方式回收利用和處置，走循環經濟之路，是中國目前亟待解決的環境資源問題。雖然中國政府對電子廢棄物引發的環境和健康問題給予了高度關注，但至今仍未頒布專門的法律。雖然?《清潔生產促進法》、《固體廢物污染環境防治法》、《循環經濟促進法》中有一些條款對此做了規定，但這些條文僅是原則性規定，可操作性不強﹔國務院有關部門制定的《電子信息產品污染控制管理辦法》、《電子廢物污染環境防治管理辦法》、《再生資源回收管理辦法》、《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》在一定程度上遏制或降低了電子廢棄物對環境的危害，但仍存在應對措施不力、法治化管理程度不高等問題。

一、國外電子廢棄物回收利用和處置立法的現狀

20世紀90年代以來，德國、日本以及歐盟等國開始對電子廢棄物回收利用和處置進行立

法規制，頒布實施了一系列專項法規，確立了“誰污染誰負責”的原則，創造了生產者責任延伸制度和其他管理制度，以法律手段引導電子廢棄物從傳統的“生產—消費—廢棄”模式向“生產—消費—再生產”新經濟發展模式轉變。

1.德國。德國於1972年頒行了《廢棄物管理法》。1991年7月頒布了《電子廢棄物法規》，1992年起草了《關於防止電子電器產品廢棄物產生和再利用法（草案）》，1996年公布了更為系統的《循環經濟和廢物管理法》，通過這些法律法規對電子廢棄物進行積極的回收利用和處置。[1]德國還根據歐盟的WEEE以及RoHS指令，於2005年7月頒布了新的《電子電氣設備使用、回收、有利環保處理聯邦法》。該法明確了制造商對其設計、制造和銷售的家電和電子產品進行收集、再使用和處置等義務，即從電器的原材料選擇和產品設計開始，就為將來的使用和廢棄考慮，形成資源—產品—再生資源的良性循環，從根本上解決環境與發展的長期矛盾。

2.日本。日本是最早對產業廢棄物進行立法的國家。1992年對1971年出台的《廢棄物處理法》進行修訂[2]，還頒布了《資源有效利用促進法》，對再資源化資源和再資源化零部件利用，兼顧減量化、設計與制造要體現重新使用和回收利用，使用完畢的產品自主回收和再資源化等作出明確規定。1997年頒布《容器包裝再循環法》，1998年6月頒布《家用電器再生利用法》規定制造商和進口商負責自己生產和進口產品的回收和處理。2000年6月頒布《循環社會推進基本法》，該法宗旨即推進循環型社會的形成，抑制天然資源的消費，減輕環境負荷。在《循環社會推進基本法》的總體框架下，隨后又制定並實施了《綠色物品採購法》、《食品再循環法》、《建筑材料再循環法》、《汽車再循環法》。[3]

3.歐盟。1993年，歐盟確立了以“誰污染，誰負責”原則和“減少有害物質的替代原則”為基礎的管理制度。[4] 1998年7月頒布了《廢舊電子電器回收法》，要求廠家對其產品在每個環節上對環境造成的影響負責，相關垃圾的回收和處理費用也由廠家承擔。2000年6月公布了《歐洲議會和理事會關於電子電器設備廢棄物立法提案》，並於2002年2月通過了兩項指令，即第2002/96/EC號《廢舊電子電氣設備(WEEE)指令》和第2002/95/EC號《關於在電子電氣設備中限制使用某些有害物質（ROHS）指令》。[5] 2005年8月歐盟《電子廢棄物處理法》正式出台﹔2006年7月《關於在電氣電子設備中限制使用某些有害物質指令》(簡稱ROHS)正式施行。西班牙、荷蘭、意大利等歐盟大部分國家都完成了把WEEE或ROHS指令轉化為國內法律的任務。[6]

4.其它國家。美國於1976年頒布了《資源保護回收法》，並於1986年進行了修訂。雖然對廢舊電子電器中破壞臭氧層的氯氟烴和含氫氯氟烴實行強制回收，但至今沒有對廢舊電子電器實行強制性回收利用和處置的法律，不過，一些州已經開展了此方面的立法工作。如緬因州於2006年1月正式實施了《有害廢物管理條例》，規定家用電視機和電腦顯示器實行強制回收。新澤西州、賓西法尼亞州和馬薩諸塞州通過了征收填埋和焚燒稅來促進有關家電企業回收利用廢棄物的立法。[7]加拿大多數省份已經開展了電子廢棄物回收立法。如阿爾伯特省制定了《電子產品指定條例》、《電子產品再利用規章》等，於2005年2月正式啟動了電子廢棄物回收處理工作。安大略省環境部於2004年12月將電子廢棄物列入廢物回收法的管理產品目錄，要求廢物回收公司制定電子廢棄物回收制度。

二、國外電子廢棄物回收利用和處置的立法特點

上述諸國和歐盟在電子廢棄物回收利用、處置方面的立法特點包括：

1.立法理念先進。電子廢棄物的資源化利用和處置是一項復雜的系統工程，各國和歐盟在立法時均從傳統的“生產—消費—廢棄”模式向“生產—消費—再生產”的新經濟發展模式轉化，確立再利用、無害化、資源化的理念，全面、合理考慮政府、生產者、進口者、銷售者、消費者、回收處理者各方的責任和利益。1991年德國首次按照資源→產品→資源的循環經濟理念，制定了《包裝條例》，然后又把“生產者承擔延伸責任”引入電子廢棄物處理立法中。日本立法時認為電子廢棄物生產者延伸責任制度的有效實施必須要有消費者的積極協助。消費者承擔部分責任是加強公眾參與、鼓勵消費者改變消費習慣和生活方式的有效手段。

2.調整對象規范。日本在制定《家用電器再生利用法》時，明確該法的調整對象主要為冰箱、電視、電腦等家用電器。歐盟在制定《電子廢棄物管理法》時參考了瑞典、德國、荷蘭、意大利、葡萄牙等成員國家已經頒布的相關法律，經過了長時間的准備、醞釀和修改，總結了來自各方面的意見和建議，詳細列出了包括大型家用電器、小型家用電器、IT和通訊產品等10大類別和101種品種電子廢棄物。美國加利福尼亞州2003年通過的《電子廢棄物再生法案》（2005年1月1日起正式實施），其調整對象明確規定為在加州銷售的所有視頻顯示設備的廢棄物。

3.責任主體明確。各國和歐盟對責任主體的規定不盡相同，大致有三種情形：一是規定政府或政府的環保主管部門為責任主體。二是規定生產者為責任主體。三是將消費者規定為責任主體。如1998年日本《家用電器再生利用法》詳細規定了廠商和消費者的責任，明確消費者有回收和循環利用廢棄家電以及負擔部分費用的義務。[8]歐盟成員國瑞典的法律規定，消費者有義務對廢棄產品按要求進行分類並送到相應的回收處。美國加州立法機構最近通過了一項首開先河的規定：要求顧客購買新電腦和電視機,要交納1美元電子垃圾回收費，幫助安全處置居民家中的電子垃圾。 4.責任分配到位。“生產者延伸責任”不僅強調生產者的責任，還強調了以生產者為責任核心的社會不同角色在產品整個生命過程中國共產黨同分擔責任的問題。各國和歐盟的法律明確了各個相關環節的責任主體及其所應承擔的義務。如歐盟和日本採取由廠商與消費者共同分擔電子廢棄物回收成本的模式，不過，回收成本分擔的多與少由市場需求價格彈性來決定。歐盟生產者責任規定最為全面，經濟責任、具體實施責任和信息責任均由生產者承擔﹔挪威規定生產者隻承擔具體實施責任，而經濟責任由消費者承擔﹔荷蘭具體實施責任由生產者和銷售者共同承擔﹔瑞典由專業廠家處理回收來的電子廢棄物，回收、信息責任由生產者承擔。

5.費用負擔合理。各國在立法中強調生產者、銷售者、消費者、回收者、中央及地方政府通過有效機制共同承擔電子廢棄物回收處理責任。在經濟責任方面，歐盟採取生產者負擔方式，對2005年8月13日前投放市場的為私人家庭以外的使用者使用的產品的電子廢棄物，作為一種可選方法，成員國可以規定私人家庭以外的使用者也部分或全部承擔費用﹔瑞典採取生產者負擔方式，實際上最終還是轉嫁到了消費者的身上﹔荷蘭、挪威、瑞士、美國加州、日本等規定消費者承擔回收、運輸、處理費用。

6.目標切實可行。日本、歐盟等國十分重視環保，因而對電子廢棄物回收率要求較高，如日本的電子廢棄物回收率過去要求在50%~60%之間。最近，環境省統一要求在2008年家用電器回收利用率應不低於80%﹔歐盟也將在2008年重新對循環利用的目標作出更高的規定。從各國的實施效果來看，對回收利用率作出明確規定的國家基本上都能在規定的時間內完成預期目標甚至超過預定目標，實施的效果較好。

三、中國電子廢棄物回收利用和處置立法之不足

中國目前有關利用和處置電子廢棄物的條款散見於多部法律之中，而且規定也不全面，針對電子廢棄物回收利用和處置而頒布的“辦法、條例”較多，尚缺乏一部能夠統領電子產品的清潔生產以及電子廢棄物回收利用與無害化處置的綜合性立法。具體存在如下不足：

1.立法目標偏低，沒有體現循環利用。《固體廢物污染環境防治法》規定了使用者對固體廢物依法承擔污染防治責任，卻沒有規定具體、配套的回收措施。該法隻強調對廢棄物的控制，而忽視對其循環利用。事實上，對於廢棄物的循環利用是治理電子廢棄物污染的一個重要方面,必須要通過立法明確規定生產商有責任向家庭用戶回收壽終產品，循環再造，並在此過程中發現設計中存在的問題進而改進設計，政府應採取優惠措施，對廢舊電子產品中的“危險廢物”、有用的資源和可拆分零部件的回收和再利用等各方面作出較完整的規定，形成對廢棄物的循環利用，實現廢舊電子產品的減量化、資源化和無害化。《循環經濟促進法》第19條僅針對電器電子產品的拆解和處置進行了規定，未涉及電子廢棄物。《電子廢棄物污染環境防治管理辦法》以電子廢棄物污染防治為規范的重點，關注生產、處理處置過程中的污染問題，未系統規范電子廢物回收中的污染防治問題，也未涉及電子廢棄物回收再利用問題。

2.條文過於原則，法律作用難以發揮。《清潔生產促進法》僅有兩個條文對清潔生產作出了一般性要求，並非專門針對電子產品的綠色設計和綠色制造進行規范，因此，這些條文不能作為規范電子廢棄物管理各種行為活動的直接法律依據，也不能發揮法律規范的實際作用。《固體廢物污染環境防治法》雖然在針對電子廢棄物回收利用和處置方面規定“應當遵守國家有關清潔生產的規定”，但這些規定不過是《清潔生產促進法》原則性和抽象性規范的繼續，而且該法第6條對如何實現這一要求並未設置相應的保障措施。[9]對企事業單位提出的原則性要求，對電子產品設計和生產作出的抽象規范，僅僅涉及對電器廢棄物處置的原則性規范，未對電子廢棄物回收利用作出任何規范，整部法律看不見“電子”的字樣。

3.主管部門眾多，要權推責時有發生。中國對電子廢棄物回收利用與處置的管理實行的是分級與分部門管理相結合的模式。目前管理電子廢棄物的部門有：發改委、科技部、財政部、建設部、公安部、信息產業部、商務部、海關總署、稅務總局、工商總局、質檢總局、環保部等多個部門。依據現行法律法規，電子廢棄物的主管部門是不明確的。多個部門皆有權責，而實際后果隻能是要權推責以致有權無責。這些管理部門雖然在電子廢棄物的管理手段上和管理重點上有所不同，但是存在職能交叉、政出多門的弊端，出現個別部門的管理措施相互矛盾的現象也就不足為奇了。

4.條文內容片面，責任規定不全不明。《固體廢物污染環境防治法》第5條規定了使用者對固體廢物依法承擔污染防治責任，卻沒有規定生產者依法回收和處置固體廢物責任。《電子信息產品污染控制管理辦法》關於生產者責任的規定，明確了生產者對廢棄電器電子產品的回收責任，並進一步確認生產者可以委托銷售者、維修機構、售后服務機構、廢棄電器電子產品回收經營者回收廢棄電器電子產品，但主要強調生產者的責任，沒有明確主管機關的責任。《電子廢物污染環境防治管理辦法》、《再生資源回收管理辦法》、《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》等所確立的法律責任不完善，存在著重疊與真空地帶③。

四、完善中國電子廢棄物回收利用和處置的立法建議

我國關於電子廢棄物回收再利用的法律規范極不完善，借鑒、吸收國外先進的立法工作經驗，探索應對電子廢棄物回收利用和處置的立法方法和思路，顯得尤為重要。在借鑒上述諸國和歐盟的立法經驗時，應明確各責任主體和各監管部門的責任, 制定原則性、統率性的單行法律,為相關部門的立法提供明確的原則性指導, 保証各部門出台的相關規定銜接通暢, 共同形成完整的電子廢棄物管理立法體系。為此，提出如下建議：

1.確立先進的立法理念。電子廢棄物回收利用和處置是一項復雜的系統工程，中國立法時應確立先進的立法理念，全面、合理考慮各方的責任和利益，突出公眾參與、鼓勵消費者改變消費習慣和生活方式，減少電子廢棄物的產生，實現電子廢棄物的再利用、資源化、減量化和無害化。

2.制定切實可行的奮斗目標。從各國實施效果來看，對回收利用率作出明確規定的國家基本上都能在規定時間內完成預期目標甚至超過預定目標，實施效果較好，進而進入一個良性循環。中國在立法時應設定一個切實可行的奮斗目標，並要求責任主體按時、按質、按量完成。

3.建立符合循環經濟要求的電子廢棄物回收利用和處置的法律體系。第一，要規范調整對象，明確責任主體。要詳細列出電子廢棄物的類別和品種，明確規定政府或政府的環保主管部門、生產者、消費者為責任主體，要求其承擔相關環節的責任。[10]第二，建立回收系統。應當規范電子廢棄物回收系統的建立和監管。在立法中強調生產者、銷售者、消費者、回收者、中央及地方政府通過有效機制共同承擔電子廢棄物回收處理責任。第三，整章建制。完善電子廢棄物污染防治的法律規定、完善電子廢棄物再利用法律規范、落實生產者責任延伸制度、建立符合循環經濟要求的電子廢棄物回收物流體系。

4.建立綠色壁壘。綠色壁壘是指進口國政府以保護生態環境、自然資源以及人類和動植物的健康為由，以限制進口保護貿易為根本目的，通過頒布復雜多樣的環保法規、條例，建立嚴格的環境技術標准，制定繁瑣的檢驗、審批程序等方式對進口產品設置貿易障礙。綠色壁壘本身具有雙重性。對任何一個國家而言，它既有不利的一面，也有有利的一面。對國外輸往中國的科技含量不高、環境污染嚴重或者已經落后淘汰的電子產品，中國要嚴把入門關。通過立法提高進口電子產品的環保標准，或者對進口的電子產品額外征收垃圾回收費用等，把嚴重影響中國環境的進口電子產品擋在“綠色門檻”之外，以減輕中國電子廢棄物回收和處置的壓力。

5.突出公眾參與。電子廢棄物的回收利用和處置是一項龐大而艱巨的工程，需要政府的努力，更需要公眾的參與意識和參與行動。立法時可以要求政府通過媒體宣傳、組織等相關活動和方式加大對公眾的教育，提高公眾對電子廢棄物適當處置的意識，引導和鼓勵消費者優先選購環境友好型電子產品，通過市場的力量推動生產者承擔更多的責任。同時要依法引導、鼓勵公眾和專家開展技術革新等科研活動，為電子廢棄物的循環利用、降低電子廢棄物的處理成本、開發高效節能、環保的電子產品奠定基礎。

參考文獻

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[10] 宋志國.電子廢棄物管理立法中的責任分擔[J].政治與法律,2008(1):84.         

來源：《行政管理改革》供稿