国土空间格局提升考验国家现代化治理能力

国土空间优化发展座谈会

党的十八届五中全会提出，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。这是关系我国发展全局的一场深刻变革。

五大发展理念与国土空间优化发展，对国民经济和国家长远发展有密切关系。国土空间优化发展需要五大发展理念的指导，五大发展理念的实施也需要国土空间优化发展的支撑。

为了研究国土空间优化发展，6月25日，由中国国土经济学会与鹤壁市委、市政府共同在北京主办了国土空间优化发展座谈会，围绕土地日主题“节约集约用地，切实保护耕地”进行专家研讨。在中国国土经济学会副理事长兼秘书长、研究员柳忠勤看来，作为研究国土经济持续发展、科学发展的国家级社会组织，要带动科研机构和专家围绕地方经济转型升级和科技创新需求实施协同创新，在地方经济建设主战场发挥生力军作用。而“鹤壁市优化国土空间规划纲要”效果和经验则是中国国土经济学会一起成功的实践案例。

全国首家国土空间优化发展试验区

鹤壁是一座得益于规划先行的集生态、文化、旅游为一体的宜居宜业宜游城市。

2014年10月，鹤壁市成功创建全国首家国土空间优化发展试验区，同时获得了全国首批海绵城市建设试点市、全国创新驱动助力工程示范市、全国质量强市示范市、国家节能减排财政政策综合示范城市等38个国家级试点示范。

“我们越来越深刻认识到，大力优化国土空间布局，通过土地利用方式转变推动经济发展方式转变，事关‘十三五’各项目标任务完成及经济社会全面协调可持续发展。”鹤壁市委书记范修芳说，两年来，鹤壁市把优化国土空间布局摆上全局工作重要位置，制定了《鹤壁市优化国土空间格局实施方案》，谋划了一批总投资278亿元的项目，对“多规合一”进行了尝试探索，编制了全国首个地市级国土空间规划纲要，提出了生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的发展方向，进一步明确了全市空间发展整体布局和方向。

鹤壁将以五大发展理念为引领，积极探索建立更加符合当地实际和国土空间优化发展方向的政策、规划、绩效评价等体系，有效推动节约集约用地、切实保护耕地，努力为国土空间优化发展积累更多经验。加快建设生态文明之城、活力特色之城、幸福和谐之城。

国土空间规划“多规合一”避免规划冲突

2014年以来，鹤壁高度重视实验区建设，成立了以市长为组长的实验区建设领导小组，制订了《鹤壁市优化国土空间格局实施方案》，推动实验区建设。

鹤壁市政府副市长朱言志表示，鹤壁市委市政府从顶层设计和法律保障上做文章，编制了《鹤壁市优化国土空间开发格局规划纲要（2015-2030年）》，成为全国第一个地市级国土空间规划，今年3月份鹤壁市政府正式印发实施。从内容和地位上有效实现了“多规合一”。

从内容上讲，《规划纲要》涵盖了鹤壁的生态、农业、产业、城乡、交通、水利等发展规划；从地位上讲，推进形成主体功能区、科学开发国土空间的行动纲领。鹤壁市“十三五”规划编制、土地利用规划调整、城市总体规划修编、环保生态红线划定、交通规划编制等都坚持与国土空间规划相衔接，基本上做到了“多规合一”，避免了规划冲突。

鹤壁因地制宜，科学功能分区。依据自然条件和城市、产业发展实际，进行了科学功能分区：西部山区定位为生态保护功能区，中部丘陵地区定位为兼具生态保护和产城互动发展功能区，东部平原地区定位为农业功能区。在西部山区，主要做好生态保护，进行太行山绿化，发展生态旅游、林果休闲等产业，建设美丽乡村，加快构建西部绿色生态屏障。在中部丘陵区，主要发展花卉苗木、药材种植、生态养殖等高效农业和煤电化材、金属镁精深加工等资源型工业，严格控制城市发展规模。在东部平原区，以耕地保护和农业发展为主，深入推进粮食高产创建和农业产业集群发展，提升农业规模化、标准化、信息化、科技化水平，推进形成以优质高产农业为主导的农业功能区和以产城融合、三产复合为核心的城市功能区。

实施项目带动，促进空间优化。在国土空间优化发展实验区建设中，鹤壁坚持以项目为抓手，突出抓好项目谋划和实施，确定了绿色、循环、低碳、集约类项目21个，城乡基础设施、公共服务设施类项目10个，以及生态建设类项目14个，共计45个项目、总投资278亿元。

融入国家战略，谋求协同发展。主动融入国家“一带一路”和中原经济区战略，积极衔接联系京津冀协同发展，强化与安阳、新乡等周边城市协作，促进在交通、资源、产业、重大基础设施等方面错位发展、优势互补、互利共赢。

经过两年来的探索实践，鹤壁实验区建设取得了初步成效。一是产业转型步伐明显加快。初步形成了鹤壁光通信产业集群，为推进鹤壁高新技术产业优化升级起到了示范作用。城乡发展趋于协调。大力推进中心城区、县城、重点镇和新农村建设，出台农民进城购房契税补贴政策，加快农业人口向城镇转移。2015年全市城镇化率达到55.66%，平均每年提高2个百分点。三是生态环境得到优化。把生态文明建设作为实验区建设的重要任务，确保创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念真正得到全面落实。鹤壁生态环境得到持续改善，森林覆盖率达到32.2%，新增城市绿地面积333.8万平方米，城市环境空气优良天数和淇河水质持续保持河南省第一。

建立国土空间优化发展投融资机制。目前，鹤壁市政府正在与河南省国土资源开发投资管理中心进行合作洽谈，首期投资额100亿元。通过申请亚行还将提供1.5亿美元贷款用于鹤壁淇河流域环境治理及生态保护，这也是河南省利用亚行贷款以来金额最大的单体贷款项目。项目主要包括鹤壁淇河流域生态保护与修复、干支流综合治理、流域环境综合治理、机构能力建设四个方面，涵盖淇河上游生态保护等七个子项目，将于今年年内正式开工，预计2021年12月31日前完工。鹤壁正在规划建设43平方公里的淇河生态区，力争建设成全国一流的生态、休闲旅游目的地和国家级生态休闲旅游度假区，国家级绿色、低碳、循环发展实验区。

优化国土空间格局提升国家现代化治理能力

在与会专家看来，优化国土空间格局，加强对空间规划是国家现代化治理能力和治理体系建设的重要的内容之一，也是深化改革的重要内容。

国家发改委地区经济司原巡视员、全国国土规划办公室主任陈宣庆表示，国土主体功能区规划的分区管制不仅要关注空间管制空间规划，也要着眼于全局，尤其要强化国土管理部门，在统领多规合一中的引领效应。

中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划研究中心主任、全国土地利用总体规划专家组成员严金明表示，实现多规合一手段是要进行国土综合整治，当前我们土地整治还没有大的改变，当务之急是国土规划要把生态和人文考虑进来，用五大发展理念作为指导方向。

国土资源部调控和监测司巡视员董祚继认为，从横向看规划种类日益繁杂，自成体系，决策分散，影响管理效率和社会效率。纵向看规划层级日益增多，内容趋同，职能不清，事权错配，影响到空间政策的统一有效性。全国和省级土地规划，应该说是比较宏观的，规划战略不够，操作性不强。规划决策中的部门色彩浓厚，领导干预过多，随意修改规划心想比较普遍，影响到规划的权威性和严肃性。

“规划要相对稳定，关键是处理好发展规划和空间规划的关系，空间规划要相对稳定的，发展规划一定要有随着环境条件形式变化和调整。一个稳定和一个动态要相互协调。”为此董祚继建议，多规合一的目标是要推进空间规划编制，提高空间治理能力，提高可持续发展的能力，提高政府管理的效能。发展规划和空间规划还是要分开，发展规划同时也要适应市场经济发展的要求。为推进多规合一，董祚继认为，第一坚持生态文明体制改革的总方向。第二必须遵循改革的基本原则，上下结合原则，政府和市场关系的原则，中央和地方的矛盾是始终存在的，地方一定是从地方的角度做事的。第三个要加强顶层设计，对全国和省级要加大布局，第四个就是加快空间规划体制改革。

（人民网记者 常红） 

鹤壁市委书记范修芳

鹤壁市政府副市长朱言志

国家发改委地区经济司原巡视员、全国国土规划办公室主任陈宣庆

国土资源部调控和监测司巡视员董祚继

中国国土经济学会副理事长兼秘书长、研究员柳忠勤