黎海滨：坚持依法治访 努力实现维权和维稳的统一

作者：吉林市委常委、政法委书记、公安局长黎海滨

　　信访制度是公民依据《宪法》和《信访条例》的规定，通过来信来访的方式，维护自身合法权益的重要法律制度。长期以来，信访制度在解决上访人合理合法诉求、化解社会矛盾方面发挥了重要作用。但是，由于信访制度本身设计的不完善以及近年来信访矛盾多发等原因，信访工作以及信访秩序都在广泛范围内出现了一定程度的混乱。一方面，上访人对信访程序解决问题的效率和结果不满足、不满意，动辄采取法度之外的群体访、三堵访、越级访、择机访、极端访等方式施压或者抗争，使得信访秩序难以控制，维稳压力越来越大。另一方面，信访部门既管维权又管维稳，包打天下的职责要求与其法定职责权限严重不匹配；信访稳定工作主体多元，互相推诿、扯皮现象严重，程序空转、治理乏力等问题十分突出，造成信访工作局面混乱。笔者认为，党的十八大以来党中央关于法治建设和信访改革的一系列明确要求为信访稳定工作指明了方向，在全面依法治国的大背景下，将信访问题纳入法治轨道，旗帜鲜明地推行依法治访，必然能够使信访乱象得到彻底根治，从而有效维护上访人的合法权益，有效建立稳定的社会秩序，保证国家长治久安。

　　依法治访的内涵

　　（一）依法治访的概念。依法治访就是用法治思维和法治方式规范信访稳定工作、处理信访维稳问题。一方面，依法治访要求信访稳定工作规范化，实现信访稳定工作标准化、程序化，使信访稳定各项工作做到有法可依、有章可循；另一方面，依法治访要求处理信访稳定问题法治化，即用法治思维和法治方式认识、对待、判断、处理上访人的信访诉求、信访理由和信访行为，改变传统信访工作感情用事过度、处理问题随意等痼疾，依法保障上访人的合法权益，依法维护信访秩序。

　　（二）依法治访的特点。依法治访与传统信访工作理念相比，至少具有以下三个新特点：

　　首先，依法治访是先进理念的体现。党的十八大指出： “要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力” 。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》还指出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果” 。党中央深刻把握人类社会发展和社会治理的规律和特点，及时提出法治建设新要求，为依法治访的提出提供了强大的理论根据和政策支撑。依法治访的正确实施，必将约束和规范信访稳定责任部门依法履行职责，切实依法维护好上访人的合法权益；也必将约束和规范上访人的信访行为，推动良好信访秩序的建立，进而实现维权与维稳的统一。

　　其次，依法治访是理性思维的展示。通过对信访理由、信访诉求和信访行为的大量调研，我们发现，有的信访理由是有理的，有的信访理由是无理的；有的信访诉求是正确的，有的信访诉求是错误的；有的信访行为是合法的，有的信访行为是违法的。所以，在信访工作中，对上访人漠不关心，冷硬横推，就会伤害群众的感情，激化已有矛盾，既不利于维权，也不利于维稳；对上访人热情过度，百般迁就，就会鼓励谬误，破坏法治，影响秩序，甚至诱发新的信访问题。而依法治访就是强调用法治的思维和法治的方式来对待上访人，重视证据、重视程序、重视法律，理性对待、不亲不疏、不偏不倚，防止因发出错误的信号而造成错误的导向，防止因做出违法决定而侵犯群众合法权益，也防止因违法不作为和乱作为而影响社会稳定。

　　第三，依法治访是科学方法的实践。工作方法不一样，工作效果会有所不同。当前，上访人员成分复杂，信访内容涉及面广，信访诉求千差万别，信访行为形态各异。离开法治视角下的明确规定、统一标准、严谨程序，就无法准确评价上访人的信访理由，也无法准确答复上访人的信访诉求，更不能正确认识和妥善处理上访人的违法上访行为。反思信访工作中存在的无序和混乱，完全可以认为，形成这种非正常状态与信访工作不讲章法、不讲原则、感情用事等不科学方法有直接关系。党的十八大指出“法治是治国理政的基本方式”，这是党中央借鉴古今中外社会治理经验教训，审时度势提出的国家治理新方法。而依法治访正是对这一科学方法的大胆探索和有效实践。依法治访必将使信访工作纳入法治化轨道，最终实现维护上访人合法权益、维护社会稳定的工作目标。

　　（三）依法治访的主要任务。依法治访内容丰富、涉及面广，但是主要任务有两个：一是推动有理访的解决，维护上访人的合法权益；二是推动建立良好的信访秩序，维护社会稳定。

　　首先，依法治访首要的任务就是要依法维护公民的合法权益。《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是，不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的批评、建议、申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”《信访条例》第三条规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访、倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。任何组织和个人不得打击和报复信访人。”根据上述规定，我国公民有申诉、控告或者检举的权利，有通过来信来访维权的权利，而且对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实、负责处理，绝对不能推诿、拒绝、压制和打击报复。但是，从信访实践来看，有的地方还存在对公民信访行为重视不够、对上访人的合法权益维护不够等具体问题。所以，依法治访就是要更好地推动宪法和其他法律法规关于公民权利有关规定的落实，更好地推动上访人各项合法权益的实现。

　　其次，依法治访必须兼顾实现社会稳定。邓小平同志曾经说过：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。”习近平总书记指出：“没有稳定的社会政治环境，一切改革发展都无从谈起，再好的规划和方案都难以实现，已经取得的成果也会失去。”小平同志关于稳定的论述是伟大政治家的高瞻远瞩，习近平总书记关于维护稳定的上述重要指示内涵丰富、意义深远，这是我们坚持依法治访的重要指导思想。另外，从法律层面看，《宪法》第五条规定：“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《宪法》第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”、“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”《宪法》第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”根据上述宪法规定，任何上访人员，不分性别男女、不分年龄老幼、不分健康状况，无论诉求是否合理，都必须依法信访，任何人都没有违法信访的权利。因此，政法机关对待公民的信访行为，应当依法对待、处理，对合法信访行为不得干扰，对违法信访行为不能纵容，通过法治手段建立规范有序的信访秩序，确保社会稳定。

　　依法治访的主要内容

　　依法治访就是要把信访相关工作纳入法治轨道。推动信访工作法治化，其主要内容体现为“五个依法”。即，群众上访有理的，依法解决落实到位；群众上访无理的，依法解释教育到位；上访群众确有特殊困难的，依法帮扶救助到位；党政干部侵犯群众合法权益的，依法问责追究到位；对于违法上访的，依法打击处理。

　　（一）群众上访有理的，依法解决落实到位。依法解决上访人合法合理诉求是依法治访的首要内容，是依法治访工作具有人民性的重要体现，是各级党委、政府有关部门以及涉访单位的首要责任。对于信访案件，涉访单位要按照有理访、部分有理访和无理访进行研判甄别，明确首办责任，规范办理流程，明确办案期限，提高办案质量，防止涉访单位的不作为、乱作为造成重复访、越级访、集体访。信访诉求百分之百有理的，百分之百解决；信访诉求部分有理的，部分解决。各级党政干部要恪守公仆职责，树立为民情怀，对待上访人的诉求，即使一分有理，也要认真对待，不推诿、不拖延，绝不拖欠群众的金钱债和感情债。对于情况特殊复杂，一时难以化解的案件，必须明确责任领导，一包到底，直至问题全部依法解决，真正实现息诉罢访。

　　（二）群众上访无理的，依法解释教育到位。针对部分上访人法治观念不强、上访行为违法的问题，要坚持法治教育为先、解释疏导为先，不搞不教而诛。对于信访有理的，引导其依法解决；对于上访人理由不充分、诉求无根据、行为不合法的，耐心做好法治教育，促其纠正错误认识、放弃无理诉求、改正违法行为。在这一方面，要注重发挥司法行政部门的普法职能，注重发挥律师的法律专业优势和独立第三方的特殊作用，同时组织涉访单位和公检法机关全方位、全流程地开展法治教育，依法推动上访人法治观念不断提高，使全民守法和依法执政、依法行政、公正司法同步实现。

　　（三）上访群众确有特殊困难的，依法帮扶救助到位。信访工作要始终坚持为人民服务的原则。在信访工作中，我们经常会遇到上访人在工作生活中确实存在实际困难、急需帮扶救助的问题。各级党委、政府信访部门和涉访单位，要及时践行为民服务宗旨，对工作中遇到和发现的群众困难，不能视而不见、听而不闻，而要及时采取措施予以关心、帮助。信访帮扶救助工作，是以真心暖人心、以真心换真情的重要举措，通过真心实意的帮扶救助，上访人会从心底感受到党委、政府的为民情怀，进而实现息诉罢访。

　　（四）党政干部侵犯群众合法权益的，依法问责追究到位。对于党政干部因超越职权、滥用职权、玩忽职守而侵害群众合法权益引发上访的，一经查实，严肃问责，绝不姑息，以从根本上控制有理信访案件的增量。对于党政干部不认真接待群众来信来访，拖延或者影响有理访问题解决的，严肃追究党政纪责任，绝不照顾。要通过严格的信访问责追究，让每一名党政干部思想上警醒、行为上规范，努力做到严格、公正、文明执政、执法和司法，不断提高信访工作的成效。

　　（五）对于违法上访的，依法打击处理。1957年2月27日，毛泽东主席在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中深刻指出：“在我们社会里，也有少数不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法的人。他们可能利用和歪曲我们的方针，故意提出无理的要求来煽动群众，或者故意造谣生事，破坏社会的正常秩序。对于这种人，我们并不赞成放纵他们。相反，必须给予必要的法律的制裁。惩治这种人是社会广大群众的要求，不予惩治则是违反群众意愿的。”从当前信访稳定工作实践来看，蛮不讲理、无理取闹者不乏其人，严重干扰了信访工作正常进行，影响了社会大局稳定。甚至有个别违法上访人员与国外反华势力相勾结，充当颜色革命的急先锋，违法上访行为已经危及到国家安全。对此，政法机关必须按照习近平总书记关于“维护社会大局稳定是政法工作的基本任务”的要求，通过严格的执法、司法活动，及时依法处理违法甚至以犯罪方式上访的行为，向上访人员传递清晰的法治信号，绝不让那些无理缠访、闹访人员的违法要求得逞，充分展示全面依法治国所应有的担当。对以各种违法方式进行上访的，坚持法治教育在前、警告训诫在先，对拒不听从劝阻、执意违法上访的，断然采取法律措施，依法严肃处理。

　　依法治访遵循的基本原则

　　（一）维权与维稳相结合的原则。依法治访要统筹维权与维稳的关系。维权是维稳的基础，维稳的实质也是维权。当前，信访工作中，还存在维权不足、维稳不够的问题。一方面，信访工作不规范，还没有建立起科学的信访权利保护机制，难以保证上访人的合法权益得到有效维护；另一方面，对于违法上访的危害认识不清、处理不力，造成信访秩序严峻，影响社会稳定。这两种现象，为全面依法治国重要要求所不容，是建设法治国家所必须解决的两个难题，是实现中华民族伟大复兴所必须逾越的两道障碍。为此，我们必须不断提高信访维权工作的水平，也要不断提高信访维稳工作的能力，并在依法治访这个平台上实现兼顾，防止厚此薄彼、顾此失彼。

　　（二）民主与法治相结合的原则。民主与法治是人类社会发展的必然趋势，是一切有识之士的共同追求，也是国家实现长治久安的必然需要。民主与法治具有天然的一体性，二者必须相伴而生。法治是民主的基石，离开法治，民主就意味着混乱。民主是法治的保障，离开民主，法治必然无法实现。保障民主，应当是保证以法治为基础的民主；坚持法治，是为了最广大人民群众合法权益的实现。民主与法治不同步发展，就会造成社会畸形。民主滞后、法治超前，可能形成专制，而在专制的政治氛围下，人民是不会幸福的。法治滞后、民主超前，必然形成混乱，而在混乱的社会氛围下，最终遭殃的还是人民。对于信访现象中出现的只要民主不要法治，为了个人利益不惜以身试法的错误思潮，必须旗帜鲜明地予以反对。

　　（三）多种利益统筹兼顾的原则。信访工作涉及各个利益层面。既有个人的现实利益，也有国家的长远利益、根本利益。我们在分析判断和处理信访问题过程中，要高度重视上访人合法、现实利益的保护，摒弃个人利益无条件服从国家利益的观点，避免出现以公权压私权的现象。我们还要清醒地认识到，只有维护好国家的长远利益、根本利益，个人的现实利益才能得到有效保障。为此，我们要教育上访人避免利益上的短视，把维护好国家的根本利益、长远利益作为每个上访人的责任和义务，牢记“覆巢之下无完卵”的古训，以实际行动反对极端个人主义。政法机关要切实履行职责，用法治手段及时制止因违法追求个人利益而影响、破坏、牺牲国家长远利益、根本利益的行为肆意发展蔓延。

　　依法治访必须防止的不良倾向

　　（一）官僚主义倾向。坚持群众路线是我国信访制度设计的基点，信访工作的宗旨就是要维护好、保护好群众的合法合理权益。然而，在信访工作中，还存在着脱离群众、脱离实际、办事拖拉、敷衍应付、推诿扯皮以及不作为、乱作为等官僚主义倾向。有的国家工作人员侵害群众合法权益，超越职权、滥用职权、玩忽职守，导致新发信访问题不断滋生。有的国家工作人员缺乏公仆意识，忽视群众、藐视群众，面对来信来访能躲就躲、能推就推、能拖就拖，致使有理访得不到解决，无理访得不到终结，造成新案变积案、积案变难案的恶性循环。一些本应能够及时化解的信访案件久拖不决，最后导致群体访、重复访大量发生。因此，完全可以说，官僚主义是党群关系、政群关系的天敌，是信访工作难以顺利开展的主要症结。在推进依法治访工作中，我们必须牢固树立公仆意识、民本意识，拿出猛药去疴、刮骨疗毒的勇气，严惩不作为、乱作为、推诿扯皮等官僚主义行为，以依法治访的实际效果取信于民。

　　（二）民粹主义倾向。起源于十九世纪俄国的民粹主义，其基本理论包括：极端强调平民群众的价值和理想，把平民化和大众化作为所有政治运动和政治制度合法性的最终来源，依靠平民大众对社会进行激进改革，并把普通群众当作政治改革的唯一决定性力量。近年来，民粹主义情绪在我国发展蔓延，影响了对信访现象的认识。例如，一些极端人员偏执地认为，只要是平民百姓上访，就是合理合法的；只要是弱势群体的诉求，就必须受到保护；只要是反对政府、官员、警察、富人的，就需要支持。在这种极左思潮影响之下，上访人被普遍看作是“蒙冤”人员，其诉求，无论有理还是无理；其行为，无论合法还是违法，均被认为是值得同情和需要支持的。在民粹主义思潮的侵蚀催化下，一些上访人的偏执情绪放大，本来单一、单纯的信访问题却形成追求极端民主、破坏法治的借口。对此，各级党委、政府特别是政法机关必须高度警惕民粹主义与信访群体的天然亲和，以思想的警觉和法治的理性，及时揭穿民粹主义华丽虚假的谎言，及时铲除民粹主义借机滋生的土壤。

　　（三）法不责众倾向。法律是具有普遍约束力的社会规范，任何人都没有超越法律的特权。然而，法不责众现象在信访活动中却非常普遍。很多上访人对违法上访行为及其危害心知肚明，但是在利益驱动下，依然抱着人多势众、法不责众的心态固执己见、一意孤行。有的故意串联聚集，以穿状衣、打标语、堵路堵门等违法方式肆意滋事；有的参与、声援违法信访活动，一人得逞众人效仿，一人得利众人跟风，肆意制造 “破窗效应”。法不责众心理导致的种种乱象，对社会稳定、社会风气、法治生态产生了严重的破坏。在依法治访工作中，政法机关必须通过深入人心的法治教育，让多数人认识到法不责众绝不能成为违法信访行为的护身符。同时更要依法惩治那些违法信访活动的组织者、策划者和积极参与者，挫败其以访压法、以访得利的不良企图，真正形成法无例外、违法必惩的法治态势。

　　（四）花钱买平安倾向。在推进依法治访过程中，对于群众上访有理的，必须依法解决，该赔钱的赔钱。但是，绝不能屈服于违法施压，随意给钱。在有的地方，不管信访理由是否成立、信访诉求是否有理、信访行为是否合法，一律当作是“送上门来的群众工作”，在不分青红皂白的情况下，无法度、无原则、无底线地采取花钱买平安的办法谋求信访问题的解决。可实际效果是，无原则地花钱没有买来平安，却使上访人的利益诉求得到无限滋长；无原则地花钱没有买来理解，却使更多的上访人前来攀比；无原则地花钱没有买来稳定，却使信访秩序越来越乱。面对这种信访乱象，从事信访、维稳工作的同志苦不堪言，人民群众也认为很不文明、很不公平，对此很有意见。

　　（五）不敢担当倾向。信访稳定工作被动局面的形成，除有些领导干部法律素质不高，相关问题认识不清之外，还有一个重要原因：就是一些干部在信访稳定工作上不敢担当。有的领导干部怕处理失误受到责任追究；有的领导干部怕上级机关的工作思路变了，对自己秋后算账；也有的领导干部怕被媒体盯上，大肆炒作，官帽不保；还有的领导干部怕得罪人，使自己成为新的上访对象。信访稳定工作层面之所以出现上述现象，除了个人因素之外，还源于权威机关态度不明朗、权威部门观点不明确。因此，必须加强对依法治访理念、方法的顶层设计，通过国家立法和制度建设，解除基层信访维稳干部的后顾之忧。同时，对于在信访稳定工作中敢于担当的领导干部要大张旗鼓地表彰、提拔、重用，以激励先进；对于在信访稳定工作中不敢担当的领导干部要旗帜鲜明地问责、追究、警示，以鞭策落后。

　　依法治访需要的保障措施

　　（一）把信访稳定工作建设成一把手工程和班子工程。各级党委、政府主要领导要认真履行信访稳定工作第一责任。各级党委、政府的主要领导同志应当亲自组织研究解决重大、疑难、复杂信访问题。各级党委、政府分管信访稳定工作的领导应当履行谋划、组织、协调、推动职责，其他副职领导干部按照职责分工各司其职，对信访稳定工作实行齐抓共管。各级党委、政府和各职能部门把信访稳定工作建设成为一把手工程和班子工程，是信访稳定工作顺利开展的坚强组织保障。

　　（二）科学界定信访部门和政法机关的工作界限。信访工作性质的复杂性还在于，从不同角度观察，会有不同的结论。例如，从上访人员的角度看，信访是百姓维权的重要手段；从信访工作部门的角度看，信访是民意反映的重要渠道；从政法机关角度看，信访是维护稳定的重点领域。可以说是“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。过去，由于对信访本身以及派生出的维权、维稳等问题的认识处于浅层次状态，没有从多角度去观察、审视和判断，所以就没有科学厘清信访部门和政法机关在信访、稳定问题上的工作界限。在处理信访和稳定问题时，或者信访部门包打天下，或者信访部门和政法机关互相推诿，导致信访工作程序空转，造成信访秩序混乱。为此，在依法治访理念的引导下，应当确定：上访是否有理、如何解决，属于信访部门的职责，应当由信访部门思考、答复；上访行为是否合法、如何处理，属于政法机关的维稳职责，应当由政法机关研究、决定。但是，信访和维稳只是一项工作的两个方面，二者密切联系、相互影响、无法截然分开。基于上述认识，在处理信访稳定工作时，应当实行党委、政府统一领导下的分线作战，即信访部门要始终把预防新案、减少积案作为第一要务；而政法机关则要牢牢管控住信访秩序，通过强制手段把信访导入法治轨道。

　　（三）对信访稳定实行社会治安综合治理。信访案件多发、信访问题久拖不决、信访行为逾越法治轨道，必然影响社会稳定，肯定也会影响社会治安。此外，信访稳定之乱，表面上看是乱在信访秩序，实质上是乱在信访维稳工作主体多元、责任不清、协调不力等体制层面。例如，信访稳定工作既涉及党委、政府的统一领导，也涉及到信访部门的谋划、组织、监督、指导和协调，还涉及到涉访单位的接待、研究和解决。上访无理的，涉及到司法行政机关有针对性的普法教育。对违法上访的，还涉及到公检法的合力依法处置。需要对党政干部问责追究的，必然涉及纪检、监察、组织部门的支持。需要赔偿救助的，还需要财政部门的支持等等。可见，信访稳定工作涉及的部门之多是不多见的，各部门之间信访维稳职责界限之不清也是不多见的，而各部门之间协调配合之难更是少见的。解决上述问题，急需拿出创新的思路，急需出台“一统天下”、“一锤定音”的职能。而综合治理的全面考核尤其是一票否决职能，可以推动各工作部门在信访稳定工作上明确职责、划清界限、杜绝推诿扯皮，实现各司其职、各负其责、齐抓共管、步调一致、协调配合，打造维权工作新格局，开创维稳工作新局面。

　　综上所述，坚持依法治访，是贯彻党的十八大关于全面依法治国重要要求的具体行动，是推动信访维权、实现信访维稳的创新之举，也是信访工作改革的发展方向。我们应当站在历史的高度，本着对党、对国家、对人民、对法律负责的精神，高举依法治访大旗，为法治中国建设和民族伟大复兴事业做出重要贡献。