重庆现“无主”派出所：无上级部门 有案件无法办理

　　重庆铁路公安处泸州火车站派出所因为没有上级主管单位而受到舆论的密切关注。多年来，部分民警一直就该所的境遇上下奔走呼吁，却屡屡受挫，而今，日渐灰心的他们全都拒绝出现在记者的镜头里。本报记者 田文生摄

　　一个火车站的派出所，因其匪夷所思的罕见境遇成为舆论关注的热点。

　　这个派出所有办公场所、有警察，上级机关却有名无实，是一个实质上有“所”却没有“派出机关”的派出所。因此，发生重大案件后，囿于不能超越权限，无法进行有效打击。

　　由于找不到地方报批，10年来，派出所无法拘留一个人、逮捕一个人。即使对方触犯刑律，他们也无法将其绳之以法。

　　铁轨上发生事故，铁路派出所成为辅助角色

　　2013年夏天，泸州市火车站附近安宁镇的火车铁轨上，发生一起蹊跷的悲剧。

　　当天凌晨5点多，一辆货车在大雾中从泸州驶往隆昌，司机突然发现铁轨上横卧着一个人，尽管当即采取了紧急制动措施，但列车依然碾过了对方。

　　当重庆铁路公安处泸州火车站派出所(以下简称“泸州站派出所”)的警察赶赴现场时，发现男子只穿了一条内裤，身上还覆盖着一些杂草和树叶。

　　该男子是被碾轧致死，还是死后被移尸铁轨？这一系列问题既关系到一个人的生命，也关乎责任的认定。

　　涉及人员死亡的事故显然需要警方进行缜密的调查取证。可是，应由谁来经办？这个在所有人看来都不是问题的问题，却成了一个问题。

　　最终，经泸州铁路有限责任公司与四川省公安厅直属局第四分局沟通，协调泸州的刑侦机关调查此事，最终由当地的石洞派出所出警主导前期调查。一般情况下，在铁轨上发生列车碾人事件，应由铁路公安的刑侦部门负责办案。

　　与其他列车碾人的事故相比，铁路警察在此次调查取证中起到的作用相差甚远。

　　在该起调查中，泸州站派出所充当的是辅助性的角色——当时，该所甚至根本没有深入调查此事的可能性，这是一个事实上没有上级机关的派出所，根据权限的规定，在没有获得上级批准前，它无权对此进行深入调查。

　　事件以泸州铁路有限责任公司给当事人家庭一笔补偿告终。

　　除了这起事件，当地还曾出现钢轨上被人摆放大条石的事件，嫌疑人本应被追究刑事责任，派出所却无能为力；当地废品收购站违法大量收购铁路线上的螺栓、螺帽、钢板等物品，派出所无法打击；多年来，派出所收取的罚款也无法处理……

　　“无主派出所”并非“黑户口”

　　派出所是公安机关的基层组织，是上级公安机关的派出机构。可是，泸州站派出所却没有“上级公安机关”，这意味着，这个没有决定拘留、搜查等权力的“派出所”，在重大案件前有心无力，导致一些犯罪分子可能逃脱应受的惩处。

　　那么，这个“无主”派出所是如何形成的？

　　在接受中国青年报记者采访时，有人将其前世今生比喻成一个孩子的成长史：他在出生“上户口”时就未将一些重大问题厘清，相关人员对其“姓氏、籍贯”等问题认识并不统一；通过各种“打擦边球”的手段，确定由某人领养，从而“上了户口”；但后来，有关人员的分歧导致矛盾滋生，领养者在没有找到接手的下家之前，尽管并未完成交接，却依旧拒绝继续履行抚养义务，孩子由此成为被遗弃的孤儿。

　　这个“孤儿”最初是如何“上户口”的？是不是传言中的“黑户口”？曾在泸州站派出所工作多年并在2007～2008年担任“临时负责人”的舒先雄给中国青年报记者进行了详细梳理。

　　在进入泸州站派出所工作前，舒先雄是四川省甘孜州石渠县公安局办公室副主任兼秘书，也是省厅1992年首批授衔的民警，也是泸州站派出所“元老级民警”之一。他曾用各种方式多次向上级反映诉求，并曾多次参加协调处理的会议或商谈。

　　在舒先雄看来，泸州站派出所是“光明正大”出生的，并非外界所说的“出生时便有先天不足”。“派出所是合法成立的，有一系列正式的文件确认，也有正式的成立仪式”。

　　1992年12月13日，隆叙铁路隆昌至泸州段贯通。在现场办公会上，当时的一位四川省副省长明确指示：“要在明年4月1日隆泸段投入运营。”

　　第二年年初，隆昌至泸州的铁路开通货物运输，管内临客333/334次也随之开行(该线路开行约1年后，因严重亏损而暂停客运业务——记者注)。

　　开通客运、货运业务，势必需要加强安全保卫工作，成立相应的公安机构。泸州的领导班子多次开会商讨此事。

　　第一步是由泸州市公安局向四川省公安厅请示，要求“组建泸州市公安局铁路公安分局”。此方案意味着成立一个隶属于地方公安机关的机构，公安业务处于泸州市公安机关的领导之下。

　　但是，按照当时的管理规程，铁路公安是我国公安系统中单一序列警种，是由公安部直接派驻铁道部的人民警察，专门负责铁路运输，四川省公安厅无权批准建立铁路公安机构，只能审批行政公安。因此，该方案最终夭折。

　　成立公安段的预想再度落空

　　第一方案受阻后，时任泸州市公安局局长的周某向“四大家”领导汇报后，提出了第二个方案，即“请求国铁解决公安机构”。

　　该方案选择了另一条路径：建立一个隶属于铁路公安机关的机构，处于铁路公安机关的领导之下。

　　《铁路法》第43条规定，铁路公安机关和地方公安机关分工负责，共同维护铁路治安秩序。车站和列车内的治安秩序，由铁路公安机关负责维护；铁路沿线的治安秩序，由地方公安机关和铁路公安机关共同负责维护，以地方公安机关为主。

　　按此规定，火车站的治安由铁路公安机关维护。火车站的公安机构显然应属于铁路公安序列。因此，新方案更契合法律的规定。

　　新方案也先后出现了几个不同的操作细则，首先付诸实施的是成立“公安段”。

　　按照成立“公安段”、编制60人、实行重庆铁路公安处和泸州地方铁路分局双重领导体制的思路，经过沟通，1993年2月6日，重庆铁路分局、泸州地铁分局共同向成都铁路局提交请示，该请示最终报送到铁道部。

　　但是，这一方案也未获通过。主要的原因在于，要成立“公安段”，前提是该铁路属于“国家铁路”或符合条件的“合资铁路”。

　　所谓“国家铁路”，是指由国务院铁路主管部门(即当时的铁道部)管理的铁路。“合资铁路”则是市场经济发展的产物，由铁道部与地方政府、企业或其他投资者合资建设和经营的铁路。

　　关于合资铁路的公安机构体制问题，有关文件明确规定，铁道部与地方政府、企业和其他投资单位合资修建的铁路干线和重要支线，凡由国家铁路行使管理或被委托业务上代管的，其公安工作均由铁路公安机关负责。

　　合资铁路建立公安机构必须根据铁道部、公安部的有关规定，严格执行报批手续；设立公安处由公安、铁道两部批准；设立公安分处、段，由铁道部批准，报公安部备案。

　　合资铁路的公安机关是国家公安机关的派出机构，受合资铁路和上级铁路公安机关的双重领导，公安业务工作以所属上级铁路公安机关领导为主。

　　按照这些规定，合资铁路本有成立公安分处、段等公安机构的可能性，但前提是“铁路干线和重要支线”。

　　那么，什么样的合资铁路才可以成立公安分处、段等公安机构？由于有关部门拒绝采访，记者并未获得权威解答。

　　采访中，有不愿意公开身份的业界人士声称，是否可以成立公安分处、段等公安机构，取决于铁道部是否在“合资”中处于控股地位。“报批的隆泸铁路是否属于这种情形，各方并未有完全一致的认识，如果铁道部认为自己并未在该条铁路中控股，也就很难批准成立公安分处、段等公安机构”。

　　记者试图了解该说法是否属实，成都铁路局有关人士拒绝接受进一步采访，只是表示隆泸铁路属于地方铁路，“完全没有纳入国铁运行图，不属于成都铁路局的管辖范围。”按其描述，该铁路与成都铁路局完全没有干系。

　　根据这一说法，该铁路属于地方铁路(指由地方政府管理的铁路——记者注)，连合资铁路都不算，与铁道部毫无关系，那么，成立公安分处、段等公安机构的可能性将微乎其微。

　　尽管记者无法核实该方案未获通过的真实原因，关于隆泸铁路究竟是地方铁路还是合资铁路也存在不同看法，但可以确认的是，成立“重庆铁路公安处泸州公安段”的努力再度宣告失败。

　　降格申请成立派出所

　　两次动议都被否决，隆泸铁路的公安保卫工作陷入两难。

　　一方面，成立公安机构遥遥无期；另一方面，1993年5月1日，铁路货运和管内临客均已开通，安全保卫工作又不可或缺。

　　压力之下，当地在“成立铁路公安所管辖的公安机构”这一框架之下开始更多的尝试。

　　1993年8月8日，四川省地方铁路局泸州分局致函重庆铁路分局，请求成立“重庆铁路公安处泸州铁路中心派出所”。

　　与此前方案相比，“公安段”降格为“派出所”。按照管理职权，作为铁道部的直属单位，成都铁路局有权设立派出所，因此，新方案操作性更强。

　　中国青年报记者注意到，1993年3月8日，铁道部成都铁路局重庆分局与四川省地方铁路局泸州分局曾签订《联合经营隆叙地方铁路隆泸段临时运营协议书》。由于有关方面拒绝采访，记者无从核实其真实性，如果该协议属实，这条地方铁路由地方铁路和国家铁路联合经营，这可能让铁路系统有解决问题的内在动力。

　　在各方努力下，1993年8月11日，重庆铁路分局向成都铁路局提交请示，申请成立“重庆铁路公安处泸州火车站派出所”，编制为40人。

　　成都铁路局收到报告后要求，在泸州成立“火车站派出所”需经四川省公安厅批准授权。

　　泸州市随即通过四川省地方铁路局向四川省公安厅提交了“关于设立四川省地方铁路公安机构的请示”。1994年1月3日，四川省公安厅批复同意设立该机构。

　　1994年1月29日，以四川省公安厅的文件等作为依据，成都铁路局同意“重庆铁路公安处泸州火车站派出所挂靠重庆铁路公安处”。

　　有了成都铁路局和四川省公安厅的文件，泸州站派出所终于有了“准生证”，能合法“出生”了。

　　刚成立时业绩还是不错的

　　1994年4月1日，“重庆铁路公安处泸州火车站派出所”正式挂牌成立，该所为正科级单位，实行重庆铁路公安处和泸州铁路分局双重领导，业务以重庆铁路公安处领导为主。

　　此前，重铁分局、重铁公安处以多个文件形式，分别就该机构挂靠成铁公安局重铁公安处进行了批复、下发了通知。

　　在成立大会上，重铁公安处领导宣读了干部任命通知，同时比照《人民警察警衔条例》给首批派出所干警授予了警衔。派出所民警的警官证、工作证、上岗证等均注明其工作单位为成都铁路公安局重庆公安处。

　　根据有关文件，该派出所按照有关法律的规定，实施国铁公安机关的公安保卫工作业务。日常工作中的刑事案件立破案、治安处罚、留审、收审、劳动教养、提请逮捕等按国铁公安派出所办理的程序和规定实施。该所公安干警的管理按照现行国铁公安干警的管理规定执行。

　　该所移送的案件由重庆铁路检、法两院受理，办案经费由地方铁路支付。

　　泸州站派出所成立之初，取得了较好的业绩，当年即追回各类铁路器材3000余公斤，追回钢护栏和各类钢材1000公斤，追回各类运输物资1000余公斤，合计价值10余万元；查处治安案件100余件，侦破刑事案件11起，打击处理各类违法犯罪人员100多人次。

　　1994年到2001年，派出所共立治安案件460余件，查结率都在95%以上，治安处罚有关人员300余人次；共立刑事案件56件(其中重特大案件5件)，破案率为78%，刑事拘留违法犯罪嫌疑人43人次，追回各类物资价值人民币60余万元；累计处理各类铁路交通事故90余件。为铁路挽回或减少损失40余万元；处置群体突发事件3起。

　　隶属关系的混乱导致派出所“无主”

　　可是，好景不长。在随后推进的改革中，各种矛盾开始显现，泸州站派出所渐渐成为“三不管”。

　　1998年，应四川省地方铁路局申请，四川省公安厅成立了四川省地方铁路公安处。此举对泸州站派出所而言，关系重大。

　　该处的成立，事实上形成了同一个单位(即四川省地方铁路局)申请成立了两个隶属关系不同的铁路公安机构：一个是新成立的由四川省公安厅直接领导的“四川省地方铁路公安处”，另一个是此前成立的泸州站派出所，挂靠于重庆铁路公安处领导之下，最初也是以“四川省地方铁路公安机构”名义获批的。

　　这两个不同的公安机构究竟是什么关系？有关方面并未厘清理顺。随着时间的推移，反而出现更多的“糊涂账”：后者的所长兼指导员、副所长、一名民警等3人还被前者吸收录用。

　　多年来，两者按照不同的轨迹运行，泸州站派出所的日常工作和干警仍按“国铁公安”的规定管理，干警的警衔按照国铁干警警衔的管理规定晋升，服装和警号同样按照国铁干警配发，其中包括2002年配发的新式制装和警号。

　　而被“省地方铁路公安处”吸收录用的3名民警，并未按程序进行任免。这就造成了3名民警既是“重铁公安处派出所”民警又是“地铁公安处”民警的双重身份。在泸州站派出所内部，此举造成了一定的震荡。

　　2002年，四川省地方铁路局泸州分局改制成为四川泸州铁路有限公司，矛盾进一步显现。

　　公司未报请重铁公安处同意，即单方面任命派出所指导员，并将派出所纳入企业改制。

　　派出所由此内部矛盾加剧，民警集体签名，要求理顺关系，认为派出所不应当单纯纳入企业编制参与改革。

　　纷争中，泸州站派出所渐渐成为一个烫手山芋。

　　该所挂靠的国铁公安系统试图“割掉尾巴”，2002年3月22日，成都铁路局以文件形式，批复同意了重铁分局《关于移交泸州地方铁路公安机构的请示》：泸州地方铁路火车站派出所不再挂靠重庆铁路公安处，移交四川省地方铁路公安处管辖。

　　当年4月，时任重铁公安处书记、处长等一行到四川省地铁公安处商洽对泸州派出所管辖权的移交。

　　由于没有达成共识，双方均在推诿，派出所“移”而未“交”。

　　尽管没有完成对泸州站派出所管辖权的移交，重铁公安处实际上却放弃了对泸州火车站派出所的管理，被指责为“一丢了之”。

　　另一面，泸州站派出所最初是以“四川省地方铁路局泸州分局泸州火车站公安派出所”名义获批的，从纸面字样的逻辑进行分析，后期成立的“四川省地方铁路公安处”应系其上级单位，该处不接手这次移交，被指责为“该接不接”。

　　“无主”格局期待破解

　　泸州站派出所的“无主”格局由此形成。那些曾被授予警衔的民警也不能正常晋升，没有正常的培训，没有完成换装，有了刑事案件也没有正常渠道上报。

　　其间，铁路公安机关发生了重大改革，转为公安部直接垂直领导管理，铁路公安警察转为国家机关公务员身份。漩涡中的泸州站派出所民警却没有机会参与此次改革。

　　同时，铁路实行政企分开，组建中国铁路总公司。

　　派出所的人员多次反映问题，提出建议方案，但这些呼吁却石沉大海，没有实质性回应。

　　泸州站派出所由此逐渐成为一个越来越难解的“历史遗留问题”，在改革进程中无所适从。

　　在接受中国青年报记者采访时，屡屡受挫的派出所民警也顾虑重重，一再要求记者不要公开自己的姓名。

　　“派出所处于这样的境地，火车站的治安不言而喻，社会影响恶劣，我们作为警察，不能正常开展工作，还有群众揶揄我们‘究竟你们是不是黑警察哟’，感觉非常窝囊，法律的尊严何在？”一名不愿具名的警察表示，“我们迫切地想知道，自己算是一名警察吗？如果我们在工作时牺牲了，算烈士吗？”

　　“我们内心也非常纠结。”他说，“不干工作吧，不对头，这是警察的分内职责；干工作吧，又没法干。”

　　记者前往成都铁路局、四川省公安厅、重庆铁路公安处采访，却无一例外地被拒绝。