基层治理须重视“盲点”(城镇化视野下的基层治理)

　　访谈嘉宾

　　中国人民大学可持续发展高等研究院院长、教授 温铁军

　　中国人民大学国际关系学院政治学系主任、教授 王续添

　　中共中央党校党建部政党制度教研室主任、教授 祝灵君

　　作为由传统乡村社会向现代城镇社会转型的社会发展过程，城镇化不仅是人们生产方式的转变，更是生活状态的改变，城乡居民间关系和他们生活的自然、人文、社会环境都在持续地发生变化。这种变化在基层社会表现得最为直接和明显。就基层治理面临的挑战和应对的思路，本报记者采访了相关专家。

　　“过渡型社区”和“混居社区”反映城乡矛盾与冲突

　　记者：城镇化是现代化的必由之路，也是我国发展必然要经历的经济社会发展过程。当前，我国城镇化有什么特点？具体到基层社会又有哪些表现？

　　祝灵君：按照各国城镇化进程的主导性力量的不同，可以将不同的城镇化进程分为四种：市场主导型，即农村人口到城镇、城市中寻找就业，或人口聚集到一定地方形成就业机会；政府主导型，即政府规划的新型城镇区域；社会主导型，即一定的人群因为文化认同或其他目的聚集在一个地方形成一个城镇区域；混合型，即各种主导力量共同发挥作用。

　　大部分早发现代化国家的城镇化属于市场主导型。在后发现代化国家中，城镇化注定需要积极地发挥政府和社会的作用，除了在硬件建设上需要政府主动、科学地规划之外，还需要弥补市场有效提供公共服务、公共产品不足的弊端。改革开放以来，我国城镇化进程大大加速，走出了一条具有中国特色的社会主义城镇化道路。

　　王续添：具体到基层社会，一方面，我国许多乡村地区不再是原来意义上的乡村社区，而是兼具城市社区特征的，或者说乡村社区特征逐步淡化而城市社区特征逐步增加的“过渡型社区”，如“超级村庄”、“城中村”、城乡结合部、小城镇社区等。这种“过渡型社区”，是一种兼具乡村社区和城市社区某些成分与特征的独特形态的社区。另一方面，由于农村人口进入城市，也使一些城市社区变为“混居社区”，即当地市民与尚未“市民化”的进城农民混居的社区。

　　无论是“过渡型社区”还是“混居社区”，都接受着城市文化的辐射，又带有一定的乡土文化气息，彰显着双重属性和过渡性质。这就意味着，这些社区内部存在着传统的乡村生活方式与现代城市生活方式、传统的乡村文化与现代城市文化之间的矛盾和冲突。

　　发展中国家大城市存在贫民窟，未见有效治理经验

　　记者：在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。推进“以人为核心的城镇化”，对我国社会治理提出了新要求。那么，具体存在哪些挑战？

　　温铁军：中央城镇化工作会议明确指出，“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力”。这项任务对于地方政府来说，既是紧迫的工作职责，又是严峻的工作挑战。因为农民工群体是农业转移人口中最庞大的一支，他们在城市工作，为城市建设做出了巨大贡献，却难以享受市民待遇，造成了许多经济社会问题。做好他们的职业培训、基本医疗、子女义务教育等基本公共服务，是地方政府的重要职责。

　　但是当前，中央又提出“合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。这使农民工落户问题面临极大困难。几千万人需要落户，却被严格限制。如何做好户籍制度改革，需要相当深刻的治理结构改革和相应的政治智慧。诚然，发展中国家流入大城市的低收入人口几乎全部生活在贫民窟中，尚未见到构建有效治理的经验。

　　祝灵君：世界上几乎所有发展中国家都面临着城镇化的挑战——就是如何满足大量的农村人口转移到城市、城镇社区后，对就业、住房、生活、福利、娱乐、学习等的需求。由于这些人口处于流动之中，做好他们的工作是一个世界级的难题，而一旦处理不好，将会引发连锁反应。

　　在城镇化过程中，有一些社区治理“盲点”需要引起高度重视。比如，在许多回迁小区或新建小城镇社区，开发商进行的楼盘建设与政府“兜底”的社区建设“两张皮”。由于资源整合的制度化能力不足，开发商难以或不愿意承担社区责任，导致物业管理等难度加大。而发达国家几乎都要求开发商参与社区建设、承担社会责任，如提供一定的公建配套设施、履行一定的社会责任、提供一定的社会服务等。企业家的有效参与并发挥资本的杠杆作用，也能够大大提高社会治理的科学化水平。

　　政府引导，社会自治，公共服务还须“共同制造”

　　记者：党的十八届三中全会《决定》提出，要促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。面对城镇化提出的诸多挑战，我国基层治理应该如何进行改革和创新？

　　王续添：治理是多元主体之间的参与、合作与博弈，是社会体系、政府体系和市场体系之间的合作与互动。与乡村社会的“简单”相比，城市社会更加“复杂”。城镇化解体了旧的乡村或半乡村的社会关系和结构，构建了新的城市或城镇的社会关系和结构。从这个意义上说，治理就是新的主体以新的规则和方式处理和调整新的社会关系和结构，治理体系也就是其组织体系、规则体系和行动体系的统一，而改革与创新的重点是适应城镇化发展的需要和城镇社会的实际，对这三个体系及其相互关系的体制与机制的调整、改变、重组、新建和优化。

　　政府是治理最重要的主体，但绝不是唯一主体。政府引导，社会自主自治，只有公共服务的“共同制造”，才能使其更加合理化，更有效率。

　　温铁军：以往一些地方推行“撤乡并镇”，导致诸多教训。今后，最好不要破坏原有的以“大村”为单位的传统自治模式，很多数千人口的村级自治体与国际上一般的市镇自治并无本质区别。村内的经济结构本来就多元化，尤其那些维持了集体经济的乡村，真正需要的只不过是上级加强基本建设投入，而不必强行改制为成本极高的城市政府。这样既维持了乡土社会以传统社区为基础的持续性和稳定性，又极大地降低了管理成本。

　　祝灵君：具体而言，要提供丰富的社区服务，比如社区教育。发达国家的城市治理中有发达的社区教育体系打基础，这是我国当前最缺乏的。社区教育是思想教育、是“心律”教育、是城市市民文化的教育，也是生命教育和生活技巧教育。由于发达国家的社区教育弥补了学校教育的不足，城市人口的市民化进程才显得有条不紊。因此，应该因地制宜地构建以“家庭俱乐部”、“群众谈心室”、“社区服务中心”为特色的中国城镇、城市社区教育场所，同时注意防范以家庭为本位所形成的“私德”扩张；积极倡导各种社会力量参与社区学校、市民学校、家长学校、女子学校的教育，培育现代市民“懂城市规矩”，掌握城镇生存生活的技巧和在“陌生人社会”中的基本礼仪。