学者称司法管辖可与行政区划适当分离

　　法院管辖区域事实上就是司法区域，按照司法区域与行政区域相分离的原则，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的改革，势必将会在成功经验基础之上，更进一步地在全国范围内全面推行司法区域与行政区域相分离的司法管理体制。

　　《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出，“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”为确保依法独立公正行使审判权检察权，有赖于建立与行政区划适当分离的司法体系。

　　从法律社会学的视角看，依法独立公正行使审判权检察权是历史演进的结果，也是政治文明的基本要求。如果把法律的社会存在形态分为权力和权利两类的话，那么当代司法权在“权利——权力”(典型的如行政诉讼)、“权利——权利”(如民事诉讼)等基本关系的纠纷解决中都扮演了重要的角色。但是，无论司法权处理的关系类型为何，其基本的核心理念都是一致的，即依法独立公正行使审判权。现代诉讼模式一般体现为等腰三角结构：司法权位于高点居中裁判，而诉讼双方则共同接受司法判决的结果。这一模式的构建主要强调如下因素。其一，司法权拥有足够的权威。这是使得诉讼双方愿意启动司法程序并接受司法判决的前提。纠纷的解决机制并非限于诉讼一种，但诉讼确是公认的最为有效的纠纷解决方式。司法的权威在其中扮演了极为重要的角色。其二，司法权具有足够的公正性。即司法权能够真正以居间裁判的身份出现，是确保诉讼三角关系“等腰性”的核心。倘若失去了公正性，司法本身的社会存在价值也就消解殆尽。确保司法的公正性主要从两个方面入手，一是客观上，司法权具有相对的独立地位，这是司法公正的前提；二是主观上司法权能够摒除各种消极因素的影响，自觉能动的将公正性真正视为自己的生命，这是司法公正的条件。其三，实在的和潜在的诉讼参与者对司法公正具有深刻的认识和坚定的信仰。这一过程既需要大量法治文化的积淀和深化，也需要司法权自己能够“独善其身”，维系超然的裁判者地位。

　　当代中国的法院制度虽然获得了一定的进步并初步体现出现代性的特征，但是在诸多方面仍保留着大量的传统遗存，极大地干扰了依法独立公正的行使审判权的实现。其一，法院在人、财、物的管理上受制于各级地方政府，司法活动容易受到地方因素的影响。其二，法院的功能发挥受到制约，尽管法院具有制约行政权的功能，但实际的制约效果却令人堪忧。行政诉讼受案率低、原告的胜诉率低、执行难等已经是困扰我国行政诉讼制度的主要因素。其三，依法独立公正审判的虚置或异化现象严重，主要表现在法官在对法律的适用上过分强调法院应当围绕政府的工作大局开展审判活动，为经济建设保驾护航，从而忽略了司法的独立性和中立性。其四，各级法院系统过多地受制于地方。各级法院的人事任免、工作报告、财政经费等均受制于地方，使得司法作为国家法制统一的捍卫者，往往难以发挥其切实的功能，反而使各级地方法院沦为了地方保护主义的工具。

　　司法机关的地方保护主义比起行政机关的地方保护主义来，其危害性要严重得多！如果跨地区经济诉讼案件得不到公正的审判，商品和资本就难以在各个地区之间顺畅流动，统一的国内市场的形成过程就要受阻。受理法院蓄意偏袒一方利益，损害另一方利益，就意味着解决地方矛盾的合法渠道被堵塞了。地方与地方的矛盾得不到及时合法的解决，积累到一定程度，难免爆发，难免要通过越级上访等渠道，甚至通过黑社会的活动和地区性械斗等方式来解决，国内统一市场的形成过程将受到破坏。

　　依法独立公正行使审判权检察权是司法公正的生命。因此，改革司法管理体制应以确保依法独立公正行使审判权的角度作为切入点。就法院独立行使审判权而言，一方面，在司法管理体制上就应当由国家掌握司法管理资源，包括人、财、物、编制、后勤福利等等。另一方面，人民代表大会作为根本政治制度地位的确立，审判权来自于最高国家权力机关通过法律的授予而不是各级地方授予的，是捍卫国家法制统一和统一市场公平的国家机器。就法官地位而言，改革审判委员会制度，建立和完善主审法官、合议庭办案责任制，法官在行使裁判权的过程中，将会有效地排除和规避来自于法院领导、所在地方行政领导乃至当地执政党政法部门领导的多重影响，从而保证人民的权利和国家法制的统一。

　　然而，司法工作所面临的诸多困窘，最主要的大多指向司法区域与行政区域的高度吻合的制度设计。因此，《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出建立与行政区域适当分离的司法管辖制度，使得司法权得以摆脱来自于当地行政区域内的诸多消极因素的干扰。这对于维系国家的法制统一，建构新型的中央与地方之间的良性互动关系，保障市场的统一和公共服务的均等化具有重要的意义。

　　显然，行政区域与司法区域相分离原则的真谛在于让审判权切实发挥监督作用以推进有限政府的实现，因司法地方化的制度安排违反了程序正义最基本的要求。事实上，我国在海事法院从建立伊始就按照行政区域与司法区域相分离的原则设立若干海事法院开展海事审判工作，维护了国内统一市场乃至国际统一市场的形成和发展。自1989年行政诉讼法颁行以来，我国各级法院相继设立行政审判庭，开展了行政审判工作，应该说为维护行政相对人的合法权益，保障行政机关依法行政发挥了重要作用，但由于司法管理体制受制于各级地方政府，使得行政审判工作的开展首当其冲地受到了一些限制，制约了行政审判体制向纵深领域的改革。按照《决定》提出的在省以下法院人财物统一管理的要求，建议在省以下仿照海事法院体制先行设立行政法院，推动行政审判体制改革。

　　综上，深化司法体制改革，就必须对既有的法院系统进行如下三方面的改革。其一，司法区域同行政区划相对分离，以杜绝同级行政机关对司法审判活动造成的不必要的干扰。其二，法院系统的人财物等不由地方直接保障，以使司法机关摆脱长期以来“将自家后院托付给地方行政机关”的困惑。其三，法院的领导人员、法官由上级法院产生，由同级人大负责监督，以将司法权的运行真正还原到一个合法、合理的制度框架之下，从而确保依法独立公正行使审判权，保证国家法制统一正确实施。(中央民族大学法学院教授 熊文钊)

(来源:人民法院报)