纪委“扩权”：破解监督同级党委难题

　　■ 点睛

　　中国新一轮纪检体制改革的方向，在本月15日揭晓。

　　纪律检查，掌握着诸多官员的政治命脉，被视为反腐倡廉最为有力的“大手”之一。但是因为体制原因，这只“大手”经常无力：对同级党委，尤其是“一把手”，监督不力;对派驻单位，纪检组无力与党组“掰手腕”。

　　十八届三中全会的《决定》，试图通过完善双重领导体制，赋予上级纪委对下级纪委书记的提名权，强化上级纪委对下级纪委的领导，加强对同级党委常委，尤其是“一把手”的监督。

　　业内人士认为，此番改革向前走了一大步。但根治“同级监督太软”等难题，仍有提升空间。

　　“上级监督太远，同级监督太软”？

　　河北省原纪委书记刘善祥因为跟程维高“叫板”，被安排“病休”

　　湖北纪检干部张松（化名），曾在一县直单位担任纪检组长多年。他一直思考的问题是：纪检组的权力到底有多大？

　　依据党章，纪委拥有对同级党委进行监督的权力。“但实际上，监督同级党委规定上可行，可现实中太难。”张松说。

　　两位同行的遭遇，给他留下深刻印象。

　　一位是最早站出来，跟程维高“叫板”的河北省原纪委书记刘善祥。

　　程维高2003年被开除党籍、撤销正省级职级待遇。早在1993年，刘善祥就发现了程维高秘书李真的贪腐线索。立案查处时，刘与程维高发生冲突，结果被安排“病休”，不得不离开工作岗位。

　　另一位是汉中市公安局汉台分局前纪检委书记刘继全。他举报原汉台分局公安局长汪广赋的问题，多次向上级反映无果，写给上级的举报信，居然“原件”返回到他自己手中。2010年，他在网上公开实名举报，汪广赋才被免职。

　　“相隔17年，监督同级党委一直艰难。”张松说。

　　1978年恢复重建时，纪检体制为“党委单一领导体制”，纪委只受同级党委领导，1980年，根据“各省、市、自治区党委纪委同志提议”，改为“双重领导体制”，即受同级党委和上级纪委的双重领导，但以同级党委领导为主。

　　“十二大”后，虽然仍是“双重领导体制”，但不再 “以同级党委领导为主”。这种体制沿用至今。

　　在受访专家和基层纪检干部看来，虽然历经改革，但同级监督特别是对“一把手”的监督，一直是难以跨越的“门槛”。

　　2007年6月，中纪委原副书记刘锡荣曾总结说：“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难。”

　　今年3月起，广东省纪委成立课题组，在惠州、揭阳等近十县市调研“纪委监督同级党委常委会成员”问题。

　　8月15日，课题组公开发布了调研报告。报告显示，“纪委的立案权、审理权、处分权归同级党委常委会管，当纪委与党委意见不一致时，纪委只能让步”。而且，纪委对同级党委的监督，“有事时不能监督，出事后又不能独立审查，缺乏自主权、决断权和强制性，很难对监督对象形成威慑和制约”。

　　曾任中纪委政策研究室主任的李永忠透露，这么多年，这么多起腐败案件，几乎没有同级纪委检举揭发同级党委主要领导和党委班子违纪违法行为的案例。

　　“吃人家饭，受人家管”？

　　纪检干部统计出勤率，年终考评，她多了几张“不称职票”

　　张松经常听到一句针对纪检工作的顺口溜：“吃人家饭、端人家碗”，就要“受人家管、跟人家转，何必挑人家的刺，揭人家的短？”

　　湖北房县的张雪晴也听到过这个说法。4年前，她一直是县直单位的纪检组长。

　　张雪晴回忆，“吃人家饭、端人家碗”的时候，别说监督同级党委，就连开展查考勤这样的日常工作，都很艰难。

　　上级部署查公务员的到岗率和出勤率。张雪晴找到相关处室，但处室负责人不愿意得罪人，不肯接活儿。

　　张雪晴决定自己上阵。在上下班时段，她坐到了办公楼门口，让人签到。出勤率统计出来了，但是当年的年终考评，她多了几张“不称职票”。

　　“吃人家饭、受人家管，纪检干部没什么威慑力，不敢监督，也不愿监督。”张雪晴告诉记者。

　　张松感同身受。“纪检干部的人事关系、工资待遇、职务升迁，都掌握在同级党委手里。”张松说，“纪检干部怎么敢放心大胆地监督？”

　　湖南省纪委预防腐败室副主任陆群对新京报记者说，人财物受制于同级党委，是纪检监督的主要障碍，“这些问题不解决，没法监督”。

　　类似的看法，在纪检系统成为共识。

　　广东省纪委的调研报告提到，“监督同级党委常委会成员，不但纪委书记冒着丢选票、挪位置的风险，普通纪检监察干部也得面临各种困境。”

　　这种困境有时只是“不被理解”，有时是“冷嘲热讽”，“监督者要有相当大的勇气，冒很大风险，付出很大代价”。

　　监督同级党委，近年来又有了新难点。杭州市纪委研究室今年8月发布文章说，目前对党政正职人事管理上提，有些党委主要领导还兼任上级党委常委或政府副市长，客观上导致纪委很难监督同级党委，特别是主要领导。

　　“纪检组要听党组的”？

　　感觉某个干部不该提拔，但是见到其他人都同意，也只好服从

　　因为担任纪检组长，张松常作为党组成员参加干部选拔会。但是在选拔会上，他经常陷入“艰难的选择”。

　　张松有时候感觉“一把手”的决策不合适，某个干部不应该被提拔，但是见到其他班子成员都举手同意，他也只能服从。

　　作为纪检委派驻到单位的纪检组长，他要接受纪检委和派驻单位党组的“双重领导”。

　　张松“吐槽”说，“该不该服从同级党委的决定，这经常是个艰难选择”。

　　张松担心，长期跟“一把手”作对，怕被排挤和边缘化。

　　向同级一府两院派驻纪检机构，在我国各级层面都存在。纪检机构和派驻单位党组的关系该怎么处，是个问题。

　　2011年，清华大学廉政与治理研究中心副主任过勇对中央国家机关派驻纪检监察机构的履职情况做了问卷调查。

　　过勇表示，“派驻机构在监督方面投入的时间和精力最多，但实际效果差。”

　　在过勇看来，纪检组长作为党组成员当然有利于纪检组长参与集体决策，拥有投票权而不仅是列席会议，但是其是否要服从党组的决定，是个矛盾。

　　这也是一些体制内人员共同的困扰。

　　去年8月，人民银行四川省崇州支行纪检组长王兵撰文称，他所在的支行纪检组和同级党组形成了利益共同体，纪检干部自觉不自觉地成为被监督对象的维护者。

　　上月22日，中纪委宣教室副局级监察专员闫群力发文提出，有的派驻机构多年没有立案。

　　“垂直”提名给纪委打气？

　　专家表示，人事任免权关系仕途，是“双重领导”中的关键问题

　　本轮纪检体制改革，旨在破解“同级监督”难题，理顺“纪检组和党组的关系”。

　　陆群注意到《决定》确定的改革方向是：确定了双重领导体制下，纪委和同级党委的部分职责，同时上级纪委掌握下级纪委书记、副书记的提名权。

　　《决定》提出，“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”。

　　陆群告诉新京报记者，这意味着，查办案件时，只要上级纪委决定立案查处就马上办，不用再像原来一样，等同级党委的意见，同级党委没有否决权。

　　2006年后，中纪委掌握了对省级纪委书记的提名权，但地市级以下各级纪委书记以及派驻机构负责人的提名，同级党委、组织部门、主管部门都有权力，比如派驻国企的纪检组长，一般由国资委提名。

　　如果按照《决定》新规，纪委书记将“垂直”提名，由上级纪委决定下级纪委的人事任免。

　　中国政法大学副校长马怀德解读说，“垂直”提名是重大突破。因为人事任免权关系仕途和政治生命，是“双重领导”中最关键的问题。

　　在陆群看来，这两项突破，让纪检更加超脱了。

　　一位受访专家从《决定》中看出纪委“扩权”的迹象。沿用了30余年的“双重领导不强调以谁为主”的纪检体制，这次被改变。《决定》提到，“强化上级纪委对下级纪委的领导”。

　　该位专家告诉记者，此举旨在加强纪委的独立性，超脱利益羁绊，但是决策层没有选择更为超脱、更加独立的“垂直管理”模式。就像李永忠建议的，让纪委独立于同级党委之外。

　　改革之后，工资、社保，还都在同级党委手中。

　　“怎么监督？”这位专家说，中央的《决定》没有对监督内容和监督程序细化规定。他建议，出台具体制度和措施。

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：

　　加强对同级党委特别是常委会成员的监督；

　　查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。

　　各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

　　□新京报记者 王姝 北京报道