专家:独立行使审判权检察权须去除地方化行政化

　　羊城晚报记者 董柳

　　当看到《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中提到“确保依法独立公正行使审判权检察权”时，北京大学法学院教授张千帆下意识地将其与司法地方保护主义这个时代背景联系起来。

　　作为一名长年致力于宪法学和司法体制研究的学者，张千帆预感，地方党政对司法的干预，应该会伴随新一轮司法管理体制的改革而有所缓解，但同时不能排除这种干预会改头换面，以另一种形式呈现。

　　一位广州法官也向羊城晚报记者坦言，希望地方行政权不要对司法进行干预。而新一轮的改革，有望走出这一困境。

　　改革声音带来几多期许

　　11月的北京，空气中透着一股寒意。而改革声音却为人们带来了几多期许。

　　对于司法界来说，令人振奋的地方在于，《决定》明确提出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”

　　在张千帆看来，《决定》背后透出了一个时代背景——目前的司法体制缺乏独立性，地方司法经常受到地方党政干预。

　　他告诉羊城晚报记者，地方法院检察院的财政受制于当地政府，这些都为地方党政干预地方司法提供了机会。

　　这与国外有所不同。据他介绍，国外司法机关的财政预算一般都很固定，法院直接向议会提交，不用通过政府，而且议会也很少会去修改法院提出的财政预算，因为它每年提出的预算不会有太大的变化，这从财政上保证了司法的独立性。在人事上，很多国家实行法官终身制，只要法官没有犯法，道德上没有严重错误，就能继续任职，其待遇不会因为判决而发生变化。

　　“但这些目前在中国还做不到。由于司法长期受地方政府控制，所以长期形成了司法不够独立，不够独立就做不到公正。”张千帆说。

　　具有多年刑事审判经验的广州某区法院的法官黄文（化名）对此“体会比较多”。他向记者吐露，他所在的法院里，尤其是一些由各部门协调解决的案件以及与征地拆迁有关的案子，明显地看得到地方行政对司法的干预。

　　人财物独立才能公正办案

　　对于《决定》中关于司法改革的内容，中国人民大学法学院教授陈卫东将其视为主要是解决制约司法公正的两大体制性障碍：司法地方化和司法行政化。

　　谈到司法地方化，广东省委党校教授宋儒亮形象地举例说：“本来我们是地方法院和地方检察院，最后往往成为地方的法院和地方的检察院，因为司法管理体制把它给管住了。”他认为，要保证依法独立行使审判权检察权，起码地方法院检察院在人财物上该有话语权。

　　“地方法院、检察院的人财物，不依赖地方，这对于保证司法机关公正办案是重大促进。”站在新一轮改革的起点上，陈卫东充满信心。

　　这是基于新中国司法制度上的司法改革再出发。

　　我国的司法制度建立于上世纪50年代。据国务院新闻办公室日前发布的《中国的司法改革》白皮书记载：1949年新中国的建立，开启了中国司法制度建设的新纪元。1954年制定的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律、法令，规定了人民法院、人民检察院的组织体系和基本职能，确立了合议制度、辩护制度、公开审判制度、人民陪审员制度、法律监督制度、人民调解制度，形成了中国司法制度的基本体系。

　　上世纪50年代后期之后，特别是“文革”期间，中国司法制度一度曾遭到严重破坏，直至1978年实行改革开放，中国才恢复重建了司法制度。

　　在张千帆看来，改革开放前的30年里，法院检察院的政治化倾向严重，不能奢望它们拒绝权力干预，独立行使审判权检察权。1999年启动的司法改革，希望把法院引向更加独立、更加职业化的方向。

　　司法改革至今，张千帆直观的感受是，法官检察官的专业素质和文化素质得到了很大提高，尤其司法考试制度建立后，法官检察官的准入受到严格限制。但司法改革原先希望出现的效果还没有达到。“也就是，法院内部对法官的行政管制和法院外部受到的党政干预还没有改变，司法的独立性不够。”

　　是否适用于垂直管理体制？

　　“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，让不少人联想到垂直管理体制。

　　宋儒亮认为，垂直管理适用于领导与被领导的行政机关之间，司法机关不应当适合这种管理体制。“如果上级法院对下级法院实行垂直管理，实际上把一审、二审的界限给打掉了，就不能够依法独立行使审判权了。”

　　而按照字面意思，张千帆认为，现在的司法管理体制改革，基本是在向垂直管理体制看齐。令他印象深刻的是，以前讨论司法改革时，大家比较多地提到现有司法管理体制的一个弊端就是“块太强、横向的太强，条不够”，因此提出“要加强条的管理，弱化这些块”。

　　对于人财物统一于谁管理，张千帆觉得，目前全国的法院都直接归属最高法院管理不太现实，因此统一于省高院，或许能在管理上做得更加职业化。若按这个方向改革，至少能免除地方党政对司法的比较随机的干预。

　　洛阳法官李慧娟的经历，让张千帆觉得，将人财物的统一管理上收到省，或能免除市级和县级对当地司法的干预，但仍免除不了省级的干预。

　　2003年，洛阳市中级人民法院的法官李慧娟在一起案件中判决《河南省农作物种子管理条例》的某项条文与《中华人民共和国种子法》相冲突，因此“自然无效”。判决引发了有关部门的不满和干预，李慧娟随后被撤职。

　　“可见仅把权力上收到省还不够。”张千帆记得，最高人民法院的一些法官曾反映，希望借鉴美国联邦法院的大体制度。据悉，美国有50个州，但并非有50个相当于省级的上诉法院，目前是形成了约13个大区法院，也即上诉法院。这种司法管辖制度可以有效避免地方保护主义。

　　至于《决定》实行后，对法院检察院依法独立公正行使审判权检察权能起到多大作用？对此，张千帆认为：“它能够缓解地方党政对司法的干预，但地方也可能会换一种干预方式，比如以后也不能排除会变成一种垂直性的干预。因为最根本的司法独立是法官个人的独立，我们目前强调的是法院作为一个机构的独立。”

　　然而，相比这些，广东省高院的一位法官在对比一些行政机构变成垂直管理后收入曾下滑的历史，她更担心的是未来自己的收入会不会变少。“当对收入不满意后，法院系统的人才流失可能会加剧。”广州某区法院的法官黄文认为。

(来源:羊城晚报)